政府采购应逐步走向公共采购

　　——谈政府采购在公共服务体系中的作用

　　我国政府采购制度是随着社会主义市场经济体系的不断完善和政府职能转变而逐步确立并推行开来的，这是由经济基础决定的，该制度的发展也必然受经济基础的影响和调整。当前，国际上一些先进管理理念正在逐步被我国所吸收和借鉴，公共服务的概念得到了越来越多的认可和应用，对经济改革、社会管理产生了积极推动作用，政府管理理念和管理方式正在迎来一场新的变革。其中政府采购作为公共财政建设的重要组成部分，在这场新的变革中应当怎样发挥好应有作用，是现阶段必须研究和思考的一个新课题。

　　1、政府采购是公共服务的具体内容之一

　　公共服务是新时期公共行政和政府改革的核心理念。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利，代表了政府职能转变的新方向。而政府采购作为公共财政体系的一部分，其本身就是公共服务的具体内容之一，符合公共服务的基本特征。

　　一是以合作为基础。《政府采购法》规定政府采购合同适用于《合同法》，这表明按照法律规定，政府作为购买方与企业等市场主体之间形成了平等主体地位的民事法律关系。这应当是基于社会主义市场经济法则形成的一种合作关系，改变了过去行政性合同的强制性，更多地体现了市场资源的合理配置。

　　二是强调政府的服务性。政府采购是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度,是一种政府行为。政府采购制度建立的初衷是要形成一种公开透明、良性竞争的市场环境，其根本体现的是政府的一种服务属性。服务对象即为采购人、供应商以及相应的其他市场主体，服务质量的高低直接影响政府形象、影响制度推进。

　　三是强调公民权利。公民权利的实现基础是社会公共利益能够切实得到有效保障。维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益是《政府采购法》的立法宗旨。政府采购制度要切实保障的就是一种公共利益，是保障公民权利的集中体现。

　　2、政府采购在公共服务中的作用

　　在明确政府采购应当归属公共服务体系后，就要看政府采购在其中应当发挥什么样的重要作用，这既是对政府采购制度功能的分析，也是对政府采购在公共服务体系中地位的评价。

　　第一，政府采购有利于公共资源优化配置。以财政性资金支出购买的货物、工程、服务属于公共资源，必然要求优化配置。并且随着经济社会的发展，此类公共资源的范围将越来越广，优化配置的要求将越来越高。而政府采购正是政府行使资源配置作用的直接手段。其通过法定方式、法定程序将此类公共资源以公开形式实现合理配置，并将公共资源纳入市场竞争体系，实现最优配置。

　　第二，政府采购有利于维护市场公平正义。国际经验表明，在市场经济条件下，单纯依靠道德自律不能完全杜绝腐败现象。从市场经济本身的作用来看，在追求利益最大化的过程中是无法保障社会公平的。因此，政府为保障经济社会的顺利运行，必须采取一定措施来校正和改善这种分配不公的生产关系。而政府采购就是政府按照公平、正义的原则，从市场上购买公共产品和服务，并将其应用于开展政务活动和向社会提供公共产品，同时还具有扶助弱势群体、进行社会保障，从而调节收入分配，以实现社会的公平与正义。

　　第三，政府采购有利于促进经济稳定与发展。在市场经济中，经济稳定包含着充分就业、物价稳定、国际收支平衡和产业结构合理等多重含义。为实现经济稳定和发展，政府需要应用包含政府采购在内的多种宏观经济政策手段作为杠杆，纠正市场失灵、调节财政支出、保护民族产业、维护市场秩序，实现保证国民经济稳定增长的目标。

　　3、必须对政府采购制度进行改革

　　《政府采购法》实施以来，我国政府采购事业发展迅猛，采购规模保持了53%的年平均增长率，法律法规体系不断健全，逐步走向科学化、法制化管理轨道，我们用10多年的时间走过了西方国家200多年的政府采购制度发展之路。但我们必须清醒地认识到，我国的政府采购制度仍处在初级阶段、探索阶段和完善阶段，政府采购制度的功能作用还没有真正完全发挥出来，在发展中还暴露出一些制度上、机制上的问题，同公共服务的新理念还有一定差距，这就要求我们必须坚持制度改革，让政府采购逐步走向公共采购。

　　第一，正确看待改革和发展中的问题。前段时间，政府采购领域被媒体披露出一些问题，如采购价格高于市场价、购买高档产品等。虽然这些问题反映了政府采购工作还存在一些不足，但从另一个侧面可以反映出，正是由于实行了政府采购，才会促使市场信息公开透明，才会将这些问题充分“晒出来”。如果历史倒退到政府采购制度实施前，没有政府采购信息公布的基本制度，也许就不会掀起如此“波澜”。因此，当前政府采购制度在维护市场公平正义方面发挥的作用应当得到肯定。同时，更要正确看待这些改革和发展中的问题，决不能因噎废食、全盘否定政府采购改革成果。

　　第二，探索完善符合公共服务理念的政府采购工作体制。一方面，建立“大集中小分散”的政府采购新格局。现阶段，我国政府采购的组织形式是集中采购和分散采购相结合，但这种“半集中半分散”的采购形式，其规模效应还不够突出，直接导致政府采购在优化资源配置、增强经济调控能力等方面的作用发挥还不够明显。《政府采购法》的立法宗旨以及政府采购制度改革的目标都是要改变原预算体制下采购单位自主采购的局面，实行部门预算、集中采购。在政府采购制度试行初期，集中采购工作的开展为政府采购制度的推行起到了积极的推动促进作用，其功能作用得到了有效发挥，受到了社会各界的普遍认可。实践中，无论是在采购规模、采购范围上，还是在政策落实、宏观调控、社会影响以及制度、操作成熟度等方面，集中采购的优势都是分散采购与社会中介无法比拟的。因此，随着公共服务体系的建立和政府采购制度改革的不断深入，将“半集中半分散”调整为“大集中小分散”的政府采购新格局已势在必行。另一方面，建立“小政府大市场”的公共采购新体系。我们现在所执行的政府采购工作体系，从主体上看包括监督部门、采购单位、集中采购机构、其他采购代理机构、评审专家、供应商等一批政府采购管理者、监督者、组织者和参与者，从制度设计的角度看，其相互监督、相互制约的作用毋庸置疑，但容易造成环节过多、多头管理、效率偏低、缺位越位等一系列阻碍公共服务目标实现的消极现象。为了切实解决这些体制上的障碍，就必须切合实际、深化改革，按照政府职能转变的思路，在政府采购领域推进“小政府大市场”建设。

　　一是改革完善工作机构。在借鉴韩国和我国香港特别行政区政府采购先进经验的基础上，结合当前国内政府采购发展现状，组建公共采购局，明确承担集中采购工作的执行和政府采购政策的落实，形成上下级指导关系的系统化管理模式。

　　二是明确法律关系。坚持政府采购工作的专家评审制度，进一步明确评审专家的权利义务。转变以采购人定市场的旧格局，将众多的采购单位从频繁的市场交易环节剥离出来，明确公共采购局代表同级政府与中标供应商签订政府采购合同，实现环节精简、权责对等。制定公共产品和服务的配置标准，强化统一配置，优化利益调整。

　　三是促进市场壮大。通过建立健全政府采购工作程序，充分实现公开透明，推行市场准入制度，广泛吸纳优秀企业，积极培育良性竞争的市场环境，促进政府采购大市场的形成。

　　四是强化监督体系。进一步加大财政、审计、监察部门对政府采购活动的监督力度，转变“手把手”的监督方式，把握关键环节、重点部位，加大日常监管，充分运用社会监督力量，有效保障“阳光采购”。

　　第三，充分发挥好政府采购制度的政策功能。总的说来就是要抓好“四条路径”、实现“三个转变”。

　　“四条路径”就是要结合现阶段政府采购工作实际，找准发挥政府采购政策功能的有效途径。一是促进节能环保产业发展。严格按照节能环保产品目录要求进行采购，在采购文件、评分办法中予以体现，促进实现环境压力向发展动力的转化。二是促进和激发中小企业、民营经济的活力。积极帮助参与政府采购活动的中小企业、民营企业拓宽融资渠道，建立健全政府采购扶持中小企业小额贷款运行机制，解决企业融资难的问题。三是促进高端产业发展。在政府采购过程中对于技术链条或产业链条的高端产品应当给予一定的政策扶持，促进加快引进和研发先进技术。四是促进新能源、新材料产业发展。积极推行高效能产品政府采购，为采购单位在利用或使用太阳能、风能、不锈钢等新能源、新材料方面提供信息咨询与推介服务。

　　“三个转变”就是要通过进一步完善基础建设和充分发挥职能作用，在政府采购事业发展中实现阶段性转型，即实现由过程管理向绩效管理的转变、由单一经济性目标向多元政策性目标的转变、由制度探索阶段向可持续发展阶段的转变，最终实现促进公共服务、引领政策导向、发挥财政效益、助推经济增长的根本目的。(作者系山西省省级政府采购中心党组书记、主任)