财政政策：结构性减税“重装上阵”

　　年终特别报道之五

　　财政政策：结构性减税“重装上阵”

　　记者　王涛　北京报道

　　2012年，“积极”主基调下的财政政策具体路径逐渐明晰。

　　财政部部长谢旭人日前在全国财政工作会议上表示，明年中央财政将把保障和改善民生摆在更加突出的位置，继续完善一系列结构性减税政策，包括降低部分进口商品关税、落实减轻小微企业税费负担各项政策、扩大物流企业营业税差额纳税试点范围等。

　　有专家认为，减轻税负、增加民生支出无疑将使企业、居民乃至经济社会发展整体受惠。但在收支形势可能更加严峻的2012年，结构性减税更多强调的是“结构性”，整体上减税空间较小。

　　现状　收入稳增　赤字下降

　　2011年作为“十二五”的开局之年，在经济平稳增长与物价高位运行的形势下，财政收入稳步增长，超过年初预算已成定局。有机构预计，2011年全年财政收入将突破10万亿元大关。

　　财政部12月发布数据显示，今年前11个月，全国财政收入97309亿元，比去年同期增加20568.49亿元，增长26.8%。11月当月，全国财政收入6457.32亿元，比去年同月增加616.63亿元，增长10.6%。

　　分季度看，一季度全国财政收入增长33.1%，二季度增长29.6%，三季度增长25.9%，从9月份起增幅逐月回落，9月至11月分别为17.3%、16.9%、10.6%。

　　燕京华侨大学校长华生接受《经济参考报》记者采访时表示，总体来说，今年财政收入增长的情况不尽如人意。“财政收入增长至少不像人们想象的那么快，可以拿出来做很多事情。”

　　他表示，随着年中CPI的上升，采取了一些控制通胀的措施，包括对房地产市场的调控，这实际上造成了地方财政收入比预期大幅度减少。预计2011年宽口径财政收入的增长速度比较低，剔除掉通货膨胀因素，增长也就是与GDP同步。

　　从支出方面看，“今年下半年积极财政政策的力度和空间受到了很大的制约。一个表现就是相当一部分在建工程，在年中以后遇到了资金不足的困难。”华生说。

　　如果以赤字率作为判断财政“积极程度”的一个参考指标，相比前两年，2011年中央财政赤字规模有所缩小，财政赤字占GDP的比重远低于3%的国际警戒线。

　　数据显示，2011年安排财政赤字9000亿，较2009年9500亿和2010年10500亿的预算赤字相比有所回落。一般认为，2009年我国开始实施新一轮积极财政政策，据测算，当年预算赤字率为2.8%，2010年预算赤字率为2.6%，2011年预算赤字率为1.9%。

　　中金公司12月发布的报告认为，由于前10个月是盈余1.3万亿元，最终赤字将比预算的小，在7000亿元。亚洲金融危机之后的1999年至2000年和全球金融危机之后的2008年至2009年，我国财政政策对经济有显著的扩张性的影响。而按照估算的7000亿赤字计算，2011年财政政策对经济的影响是紧缩的。

　　北京大学经济学院财政学系主任林双林告诉《经济参考报》记者，任何有利于经济发展的财政政策都应该是积极的。例如，有利于经济发展的缩小财政赤字政策也可以称为积极的财政政策。

　　压力　隐性债务或再度攀高

　　当前，经济结构调整与产业升级要求财政政策更加积极、更有针对性。

　　不过，分析人士认为，在国内外经济形势仍较为复杂的背景下，实施积极财政政策可能面临着一些掣肘因素：一方面，明年财政收支将面临更严峻的形势，另一方面，政府隐性负债的规模可能进一步推高。

　　“明年的情况可能会更严峻一些，整个财政收入情况不会宽松。因为明年的经济增长速度会适当下调，经济增长放慢了以后，税收收入相应会降低。另外，由于继续坚定不移地调控房地产市场，土地财政的收入估计还会继续减少。也就是说预算内预算外收入同比都将下降，因此，整个财政收入的增长速度必然也会有所下降。”华生说。

　　政府债务也是关系经济健康发展的重要变量。数据显示，2010年末，中央财政国债余额67526.91亿元，我国外债余额为5489.38亿美元。此外，我国还有大量未公开的债务，例如地方政府债务、高等院校的债务等等。审计署今年6月公布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元。

　　林双林接受《经济参考报》记者采访时表示，我们也许还没有达到欧盟对成员国规定的60%的政府债务警戒线，但并不意味着到了这个线才引起重视。

　　“前几年为了度过金融危机的特殊时期，国家已经实行了扩张型财政政策，国债余额包括地方债的余额上升比较快。明年因为整体上财政收入增长速度将放缓，省级以下政府隐性债务可能会增加，特别是基层地方政府的隐性债务规模有扩大的潜在压力。这对整个国家的财政安全都不是很有利的。”华生说。

　　“国际经验告诉我们，积累债务容易，偿还债务难。”林双林认为，中国一定要防患于未然，不要重蹈欧洲一些国家和美国、日本的覆辙，不要积累大量债务，要为以后的发展留有余地。在制定财政政策时，应该树立起长期平衡预算的思想。多年来，各级政府都把经济增长放在首位，即使在高增长的年份也实行赤字财政，使得政府债务逐年增加。财政赤字应该是反周期的，也就是说，在经济衰退时出现，在经济高增长时消失。在不得不实施赤字财政政策时，应该严格控制赤字的规模。

　　在华生看来，结合国际形势和我国目前的债务水平，预计明年安排的财政赤字不会进一步扩大，而会继续回落。“我们不要指望通过增加赤字执行积极的财政政策。”

　　看点　结构性减税力度加大

　　“在实施赤字财政时，要防止片面强调增大政府开支的观念，应该重视减税和民间经济发展的作用。”林双林说。

　　在他看来，我们在减税方面政策仍然太少，力度也不够。中国企业税率本来就高，拿企业所得税来说，前几年我国合并了外资企业和内资企业的公司所得税，税率统一为25%，但这与新加坡、俄罗斯、英国、美国等国家相比，我国的企业所得税税率仍然不低。事实上，中国的企业所得税在总税收中所占的比重比美国还高。

　　林双林说，面临全球性经济衰退，企业尤其是民营企业困难重重，应该出台更多的减少企业税收的措施，这对刺激经济增长，解决就业和经济长远发展都有好处。

　　华生表示，下一步减税的重点肯定是在间接税。

　　中金公司上述报告预测，已经在上海试点推行的交通运输等现代服务业实施的增值税扩围改革有可能在明年上半年向全国推广。根据估算，大约将减轻相关行业税负700亿元左右。国内消费税税率有可能进一步下调以激发内需潜力。增值税和营业税基本税率也存在一定的下调空间。

　　不过，在华生看来，所谓结构性减税，强调的是结构性不是整体性，整体上减税的空间比较小。中金公司上述报告也认为，与间接税领域结构性减税措施对应，对于资源税、房产税和环境保护税等直接税种可能有结构性增税。

　　从支出方面来看，民生和在建工程依然将是明年财政支出的主要领域。“四万亿投资很多都是在建工程，并没有结束，所以在投资方面的支出很难大规模减少。”华生说，因为总盘子比较紧，在减投资可能性不是太大的情况下，民生支出增加的空间就比较有限了。

　　“如果没有大力度的改革，积极财政政策的空间非常有限。”华生表示，原来实行积极的财政政策都是靠数量增长，现在实施积极财政政策非常重要的举措就是要“节流”，最重要的是挖掘缩减行政开支的潜力。