区域战略之变：从“帽子工程”到制度创新

　　周丽敏

　　编者按/ 从2006年至今，已有50多个国家层面的区域战略陆续出台，如今区域经济热已妇孺皆知。国家战略几乎每省一个，出台频率为一月一战略。遍地开花的区域战略似乎已不是稀缺资源，但国家战略这顶“帽子”还会被地方政府追捧，因为戴上这顶“帽子”便有了招商引资的“金字招牌。”

　　区域战略对地方政府有哪些促进作用？含金量几何？频繁出台的区域战略会不会造成政策效应的递减？战略出台之后，落实情况又怎样？我们对这些热点问题将一一解答，以飨读者。

　　“不谋全局者不足以谋一域！”国家发改委副主任杜鹰如此表示，“区域政策制定应该融入到宏观经济政策制定之中，要和民生、社会管理创新等领域紧密结合起来。”

　　2011年12月23日，有“天下第一司”之称的国家发改委地区经济司（下称“地区司”）在广西南宁“号令天下”，举行全国发展改革系统地区经济工作会议，与参会的各地发改委系统官员共商下一阶段区域工作重点。

　　杜鹰的表述正是在此次会议上，上述表述是他对全国地区工作提出的新期望。

　　杜鹰在这次会议上表示，从2006年至今，已有50多个区域规划和政策上升出台。出台频率为一月一个，据其介绍，凡是有国家战略的地方政府，GDP无不显著增长。

　　2012年，“贫困连片区”、“海洋经济”的扶持力度将继续加大，而中部崛起、首都经济圈建设、中原经济区规划、云南“桥头堡”等战略也将深入实施。

　　50多个区域战略出台幕后

　　中国的版图太大了，东中西区域版块差距很大，每个地方政府发展诉求都不一样，国家在制定政策时不能搞“一刀切”。

　　如今，区域经济热已妇孺皆知。2006年至今已密集出台50多个区域战略，为此有海外媒体评价“中国‘十一五’期间最大的看点就是区域经济”。

　　实际上，近年来，区域经济热已涉及到方方面面，每个区域战略的出台都能引起资本市场的热炒，有人说“与其炒股票不如说炒区域板块。”而主管区域战略编制和出台工作的国家发改委地区经济司也被外界冠以“天下第一司”的封号。

　　为什么“十一五”以来，区域战略如此之热，这是何道理，是什么东西使然。有没有客观规律可循，是中央和地方博弈的结果还是其他？

　　“中国的版图太大了，东中西区域版块差距很大，每个地方政府发展诉求都不一样，国家在制定政策时不能搞一刀切。”杜鹰解释说“区域战略是从差异化、实化着手就是要解决区域协调发展问题，解决一刀切问题。”

　　据其介绍，5年前，关于国家政策“一刀切”的问题几乎成为政治生活主要热议。如今再看，已经很少有“一刀切”的抱怨了。

　　杜鹰表示，区域政策细化、实化比较有效地解决了“一刀切”的问题，与此同时还没有影响宏观调控的统筹。杜鹰的说法得到了地方发改委官员的认可。

　　“地方政府在发展时，经常会出现‘李书记填沟’‘张书记挖渠’的区域战略摇摆问题，一任政府一个定位，这样很难保证地方政府的政策一贯性。”来自广西发改委的官员向《中国经营报》记者表示。

　　实际上，除了避免国家政策“一刀切”问题之外，尽快弥补区域差距也是国家战略出台的主要动力。

　　“帮助欠发达地区尽快补齐发展短板、加快发展步伐，推动了国家区域经济发展版图的进一步细化。”地区司司长范恒山说正是基于这个现实才陆续出台各个区域战略。

　　区域差距在2006年之前十分明显，数据显示，2006年我国西部地区人均GDP仅相当于东部地区1997年的水平，大约落后10年左右；西部地区人均固定资产投资额2006年相当于东部地区2002年的水平，相差4年左右；西部地区居民消费水平与东部地区相比，也相差10年左右。

　　　范恒山介绍说，2006年随着区域战略的陆续出台，如今中西部地区增长速度已经超过东部地区。　

　　2009年、2010年中西部地区主要经济指标增速均快于东部地区，2010年前11个月，中部地区规模以上工业增加值、消费、投资同比分别增长18. 3%、17. 8%和28. 9%，西部地区分别增长16. 9%、18%和29. 2%，均高于全国平均水平;中西部地区对外贸易、利用外资增幅为42. 5%、20. 6%，分别高于全国平均水平18. 9个和7. 4个百分点。

　　 有政经观察人士还认为，国家发改委主任张平是从地方大员履新发改委的，因长期在地方工作比较了解地方发展的真实诉求，所以才会支持区域战略出台，可以佐证的是，区域战略密集出台的这几年正是在张平任上。

　　区域战略“含金”几何？

　　凡是国家战略指导的重点地区，经济增长明显高于其他地区。

　　不久前《河北沿海地区发展规划》上升为国家战略，这让参会的河北发改委地区处副处长何振琪很兴奋，与其他兄弟省相比，河北这个战略似乎来得晚了些。

　　广西发改委地区处最近也在忙碌广西西江经济带的编制工作，他们也希望西江规划能上升为国家战略，尽管此前广西已有《广西北部湾经济区发展规划》上升为国家战略。

　　同样，来自江西发改委的郎道先也在和自己的主管领导借此参会机会,积极“公关”地区司，郎希望江西、福建、广东三地联合编制的《振兴中央苏区》的规划上升为国家战略。地方官员的诉求和行动都表达了同一信号——“热捧国家战略。”

　　“国家战略是个金娃娃，谁家都希望抱一个。”湖北发改委官员如此调侃。 区域战略如此被地方热捧，含金量到底几何？

　　　杜鹰说：“凡是国家战略指导的重点地区，经济增长明显高于其他地区。”有此明显特征的区域有广西、安徽和天津等省市。　

　　统计数据显示，广西2011年地区生产总值达1.16万亿元，首次跃上万亿元新台阶，增长13%左右，从2005年起连续7年保持12%以上的增长。广西自治区主席马飚公开表示，广西有此成绩和《广西北部湾经济区发展规划》国家战略的指导分不开。

　　另据杜鹰介绍，自2006年，中共中央提出“中部崛起”战略后，中部省份中的安徽受益匪浅，表现突出的是安徽皖江经济带的建设。数据显示，2005年安徽全省GDP为1600多亿元，到2010年，全省GDP已跃升为6200亿元，平均每年增长速度为23%，“现如今，安徽的各项指标均跃居中部省份前列，有的还超过了上海浦东。”安徽省发改委官员对记者说。

　　按照杜鹰的介绍，区域战略真是货真价实的“金娃娃”。不过，也有个别地方官员和研究区域的专家对区域战略含金量的“权威”说法有不同表达。

　　“现在看来，大多数区域战略都是‘帽子’，它能扩大地方品牌影响力，对招商引资和宣传地方政府有一定促进作用，但对地方政府经济发展的实质拉动作用表现尚一般。”有不愿具名的地方政府官员对记者表示，这位官员认为，一个区域的发展涉及方方面面，更多的是靠制度，靠党政一把手的推动，国家战略初衷是好的，但也需要地方的积极推动才能起到真正的效力。

　　但多数发改委系统官员表示，区域战略对地方政府并无坏处，如何借力区域战略发展自己，往往要看地方党政一把手的执政智慧。“会运作的，可风生水起，不太会运作的就显得有些沉寂。”有区域专家表示。

　　从“自上而下”到“自下而上”

　　2006年前后，有许多国家战略是国家发改委主动“画圈圈”的，在尝到“甜头”以后，一些地方政府开始主动谋划国家层面的区域战略。

　　区域战略如何被地方政府运作？怎样才能运作好？那么区域战略的组织主体是国家发改委还是地方政府？区域战略的出台是“自上而下”还是“自下而上”？

　　这一连串的问题，恐在国家发改委层面和地方政府层面得到不一样的答案。国家发改委相关领导告诉记者，区域战略的组织制定均由国家发改委牵头执行，但据多个地方发改委官员介绍，自己省内出台的区域战略，均是由地方组织牵头，再上报发改委的。

　　参与制定多个区域战略的专家告诉记者，2006年前后，有许多战略是国家发改委主动“划圈圈”的，比如中部崛起战略、东北振兴战略、西部大开发等，这些战略的确促进了区域的协调发展，造富了一方经济，因为有国家战略指导的区域，在项目审批和税收减免方面都会得到特殊“关照”，这让地方政府趋之若鹜。

　　在尝到“甜头”的一些地方政府开始主动谋划国家层面的区域战略。

　　《中国城市发展报告(2010)卷》（下称《报告》）指出，新一轮出台的区域规划从组织主体上来看，地方政府仍是最为积极主动的力量。大部分规划为地方政府主动提出，并进一步获得中央政府的批复认可。

　　　在区域战略组织形式发生转变后，有几个现象不得不注意，一个是“跑部进京”，另一个是“绑架战略”。　

　　《报告》指出，国家实施区域发展战略或制定区域发展规划，一般都会配套相关的项目、资金以及税收减免等优惠的政策，以扶持和刺激规划区域的发展。在这种情况下，各地方政府都希望本地区能够被列为国家重点发展区域，从而获得一系列的优惠政策和财政支持。因此，为争取更多的利益让渡或者政策优惠，地方政府之间的竞争加剧，甚至产生“跑步进京”找资金、找项目的寻租行为，降低了资源的配置效率。

　　另外，在“绑架战略”方面也不容忽视，有地方官员戏称，“区域战略是个框，什么都可以往里装。”据记者了解，有些地方政府在利用区域战略方面做足了文章，江西曾把备受争议的鄱阳湖水利枢纽工程作为主要内容写进《鄱阳湖生态经济区》，因争议太大，后被国家发改委要求“单独论证”而剔除，现如今，江西又以要落实《鄱阳湖生态经济区》国家战略为由，正在积极推进这项水利枢纽工程上马。

　　　据了解，河北省在获批沿海地区发展战略之后，也在谋划省内某个港口的搬迁工作，希望将这个港口搬离，河北早在10年前就有动议。　

　　在地方政府看来，区域战略从某种意义上来说也是本地区政府的利益诉求，但国家发改委官员对区域战略却另有解释，“每个地区出台的区域战略都表达了国家对这个地区的战略定位。”杜鹰举例说，云南是西南开放的“桥头堡”、新疆要在保持民族团结和稳定的基础上发展好石油产业、福建海西的任务是促进两岸的经贸发展、中原经济区建设就是要保障产粮大省河南要实现“三化协调”，在保障粮食不减产的情况下，协调好工业化、城市化和农业化发展。

　　区域战略落实之殇

　　区域战略的落实层面暴露出了一些问题，主要表现在推进缓慢、地方配套措施迟迟不出台等方面。

　　区域战略遍地开花，会不会导致政策效应的递减，有人担心，“到处是战略就等于没战略。”

　　实际上，这也是多个地方政府官员所担心的，比如在海洋经济方面，近两年出台了多个与“海洋”相关的国家战略，在中国沿海的区域版图上，从辽宁、山东、河北、浙江、广东、福建，整条海岸线的开发均被贴上了国家战略的标签，这些省份人手一个国家层面的“沿海经济”战略。

　　但海洋经济探索的路径怎样，各省都处于摸索期，随着海洋经济“热”的不断升温，一系列的弊病开始逐渐显现，产业同构、围海造田混乱、近海污染严重、港口无序竞争等问题表现得尤为突出。

　　同样，政策效应稀释的问题也出现在产业转移方面，在多位专家看来，中部省份在中部崛起战略的带动下和已上升为国家战略的成渝经济区、关中天水经济区之间将展开激烈争夺。

　　另外，在区域战略的落实层面也暴露出了一些问题，主要表现在推进缓慢、地方配套措施迟迟不出台等方面。

　　“区域战略多是纲要性质的，有的区域规划称作‘规划’实则是‘战略’，战略就只停留在框架层面，而规划则是实实在在的落实条款。”参与制定多个区域战略的某专家对记者解释了区域战略的实际含义。

　　有知情人士向记者透露，长吉图一体化战略在落实方面就遇到了阻力，之所以遇到阻力是因为吉林现任决策层把目光聚焦到了长吉一体化方面，但对于这种说法，本报未能从吉林官方得到证实。不过，记者了解到，吉林省委书记孙政才执政吉林的主要思路是“三动并举”（ 投资拉动、项目带动、创新驱动），而这个战略和长吉图一体化战略之间看似并无紧密关系。

　　实际上，区域战略落实不到位有多重原因，除了部门协调问题还存在政策不到位的问题，国家发改委已发现了这个问题，在南宁会议上，范恒山表示，要在2012年组成联合调研组到各个省去督导区域战略的落实情况，要彻底排查摸底。

　　范恒山此前在《中国经营报》发表的署名文章中还指出，目前区域规划的法制建设、协调机制、分工协作等方面亟须改善，这也是下一步需要继续深入研究的方向，而这些制度的建设均关乎区域战略的落实问题。

　　不过，地方政府官员在看待区域战略落实的问题时，则另有一套看法，有多个官员表示，目前的区域战略主要是地区司在负责，但地区司毕竟只是一个司局级别，权威性有点弱，若真正协调区域战略的落实问题，建议单独成立一个至少是副部级别的部门来协调此事。　

　　从“帽子工程”到制度创新

　　未来区域发展由政策驱动的作用会逐渐减少，而由制度创新驱动的作用会越来越多。

　　梳理2006年至今出台的各类区域战略，有个发现值得关注。

　　近几年一系列密集出台的区域规划，与以往相比有所转变，并不着眼于给这些区域多少政策优惠、多少投资项目，而是给予地方政府更多的制度创新和自主发展权，鼓励其先试先行，探索促进本地比较优势更好发挥的区域发展模式。如批准成都、重庆建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，武汉城市圈、长株潭城市群建设全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，沈阳经济区建设国家新型工业化综合配套改革试验区，山西建设国家资源型经济转型综合配套改革试验区等举措，都是对重点改革领域进行体制机制创新的一种尝试和探索。其中重庆将农民工户籍改革作为科学发展与统筹城乡的战略支点所取得的成功经验，就为我国破除城乡二元结构难题提供了示范效应和新思路。

　　中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山预计未来区域发展由政策驱动的作用会逐渐减少，而由制度创新驱动的作用会越来越多。

　　陈秀山等多位区域专家认为，未来区域规划的效应会呈递减趋势。因为大众的注意力、资源的总量毕竟是有限的，同时中央政府政策的支持和项目投资也是有限的，那么规划区域所能利用的资源和政策就会受到限制，从而影响区域规划实施的效果。“各规划区域在发展过程中应着眼于开拓本地资源，谋求科学发展，而不是一味去吸引外部资源。对于地方政府和决策者来说，未来工作重点也不是一味去争中央项目、投资或政策优惠，而是应更多地立足于本地区实际，探索更科学、更高效、更可持续的区域发展模式。”陈秀山说。

　　链接

　　近年出台的部分国家战略一览

　　海洋经济

　　山东半岛蓝色经济区发展规划

　　浙江海洋经济发展示范区规划

　　广东海洋经济综合试验区发展规划

　　辽宁沿海经济带发展规划

　　河北沿海地区发展规划

　　江苏沿海地区发展规划

　　中部崛起

　　国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见

　　山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区

　　皖江城市带承接产业转移示范区规划

　　长株潭“两型社会”试验区

　　岛屿经济

　　福建平潭综合实验区总体发展规划

　　浙江舟山群岛新区发展规划

　　广东横琴总体发展规划

　　海南国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见

　　东北振兴

　　关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见

　　中国图们江区域合作开发规划纲要

　　长吉图规划纲要

　　西部地区

　　关中——天水经济区发展规划

　　宁夏沿黄经济区规划

　　关于推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见（“两江新区”）

　　成渝经济区区域规划

　　广西北部湾经济区发展规划

　　云南向西南开放的重要桥头堡专项规划