入世十年与中国农业发展

　　加入世界贸易组织是党中央、国务院根据改革开放和经济社会发展需要做出的重大战略决策。在我国入世十周年之际，总结入世以来中国农业发展情况，探讨农业对外开放问题，很有意义。

　　回想当年，农业是入世谈判中的重点、难点和焦点，既是谈判中讨价还价最厉害、最艰难的产业之一，也是最后一刻达成协议的两个产业之一。在37个提出要求与我进行入世谈判的成员中，大多数是农业竞争力较强的农产品出口大国，包括美国、欧盟、澳大利亚、加拿大等，他们一直盯着我们潜在的国内需求市场，试图通过入世谈判来敲开我们的市场大门。我国农业入世不仅历程十分艰辛，还做出了重大承诺，承诺的农产品关税水平只有世界平均关税的1/4，关税配额方面承诺的配额量大、配额内关税低，承诺取消农产品出口补贴。入世前后，大家高度关注农业，担心农业有可能受到较大冲击，影响国家粮食安全和主产区农民就业增收。

　　2001年中国入世时，我部曾组织了农业入世应对研究，对入世后我国农业面临的形势和问题进行全面系统分析，研究如何“与狼共舞”。当时我们对入世的基本判断是：农业入世既有机遇又有挑战，体制上机遇多，产业上挑战多；沿海地区机遇多，主产区挑战多；劳动密集型农产品机遇多，资源密集型农产品挑战多；机遇是潜在的，需要经过较长一段时间的努力才能表现出来，而挑战是现实的，马上就到了。关键还在于应对。

　　这十年我们风雨兼程地走过来了，现在回头看，我们在认真履行入世承诺、大幅度开放国内农产品市场的同时，采取了一系列政策措施，努力抓住入世机遇，积极应对入世挑战，促进农业整体上保持了持续稳定较快发展。

　　一、入世十年来农业的变化和成就

　　入世十年来，我们针对入世带来的有利环境，积极推动农产品贸易健康发展，加快了国外资金、技术和品种等现代农业要素的引进；我们针对入世带来的竞争压力，努力把握主动，变压力为动力，通过优化生产力区域布局、推进农业产业化等重大举措，提高了农业竞争力；我们针对入世后凸显的农业基础薄弱问题，加强了对农业的支持和保护。正是由于我们应对正确有效，加之前二十多年农业农村改革发展的累积效应以及国民经济快速发展和国内需求增长的拉动，特别是工业化、城市化对国内需求的拉动，我国农业经受住了入世过渡期、粮食危机、金融危机等多重考验，实现了持续稳定较快增长。

　　具体讲，入世以来我国农业农村经济有四大变化：

　　一是农产品进出口贸易快速增长，农业对外开放全面发展。这是与入世最直接相关的变化和成效。我国农产品贸易总额由2001年的279.4亿美元增加到2010年的1219.9亿美元，增长3.4倍。其中，进口额由118.5亿美元增长到725.7亿美元，增长5.1倍；出口额由160.9亿美元增长到494.2亿美元，增长2.1倍。今年前10个月，我国农产品进出口总额1230亿美元，已经超过去年全年，同比增长29%。预计全年超过1400亿美元。我国在世界农产品贸易中的地位大幅提升，目前我国农产品贸易总额仅次于美国和德国，居世界第三位；出口额排名世界第七，进口额排名世界第二。农业贸易额占第一产业增加值的比重由2001年的14.7%提高到2010年的20.4%。我国农产品贸易结构反映了我国人多地少水缺的资源禀赋特征和农业的比较优势，也符合入世时我们的分析判断。目前，我国出口的主要是蔬菜、水果、农业工艺制品等劳动密集型产品，进口的主要是油料、棉花等土地密集型产品。土地密集型农产品的进口，实事求是地讲，增加了国内农产品有效供给，缓解了需求增长对资源环境的压力，为农业战略性结构调整、保证粮食安全提供了空间和余地。按目前国内单产水平测算，2010年进口的大豆和棉花相当于4.6亿亩和0.38亿亩耕地的产出。劳动密集型优势农产品出口则带动了农产品加工增值和农业产业结构优化升级，促进了农民就业增收，这种积极作用在特定地区、特定产业表现得尤为明显。例如，2010年山东省农产品出口额达120亿美元，占农业增加值的24.8%，预计今年将超过150亿美元。入世还促进了资金、技术、装备、品种、管理经验等现代要素的引进，加快了现代农业的发展步伐。

　　二是粮食产量实现“八连增”，农业综合生产能力不断增强。粮食和大宗农产品是入世时我们最担心的产品。中国人要把饭碗牢牢端在自己手里。入世以来，我国始终坚持立足国内实现粮食基本自给的方针不动摇，坚持把粮食生产作为农业的首要任务，千方百计促进粮食稳产增产。2004-2010年，粮食生产实现连续7年增产；今年预计总产达到创纪录的11424亿斤，比上年增加495亿斤，首次迈上11000亿斤新台阶，实现半个世纪以来首次连续八年增产。今年粮食生产形势之好，历史少有：面积、单产、总产全都增加；夏粮、早稻、秋粮季季增产；稻谷、小麦、玉米全部增产，三大主粮总产第一次达到1万亿斤。2007-2011年，粮食总产连续5年稳定在1万亿斤以上，连续3年稳定在10500亿斤以上。这几年是在原来高基数上的持续增长，不是恢复性增长，表明我们的粮食生产能力提高到了10500亿斤的新台阶。人均占有粮食达到850斤，这也是历史最高水平，我国粮食安全更加有保障。粮食生产的稳定发展为我国经济社会的发展提供了重要的物质支撑，使得我国在应对粮食危机和国际金融危机时能够更加主动。在今年我国通胀预期压力较大的形势下，粮食丰收尤为重要，粮食丰收成定局后，物价就开始回落，为抑通胀、控物价、保民生发挥了重要的基础性作用。在粮食生产稳定发展的基础上，肉、蛋、奶、水产品、蔬菜、水果等产品产量也比入世前大幅增长，2010年产量分别为7926万吨、2763万吨、3748万吨、5373万吨、6.4亿吨、2.14亿吨，均居世界前列。

　　三是农村劳动力转移就业突破性增长，农民收入快速增加。全方位对外开放格局的形成和外向型经济的发展，为农村劳动力转移提供了就业机会。改革开放之初乡镇企业发展异军突起，带来第一波“民工潮”。上个世纪九十年代小平南巡，沿海改革开放进一步深化，加工贸易、“三来一补”非常红火，促成第二波“民工潮”。入世则促进了我国纺织、服装、箱包、电子等劳动密集型产业的快速发展，促成了第三波“民工潮”。入世以来，进城务工农民数量持续稳定提高，2010年末我国农民工总数达2.42亿人，其中1.53亿外出打工。农村劳动力转移就业有两个效应：一是在很大程度上缓解了紧张的人地关系，促进了土地适度规模经营、提高了农业劳动生产率。截至2011年上半年，全国农村土地承包经营权流转总面积达2亿亩，占承包耕地总面积的16.3%。二是拓宽了农民增收渠道，增加了农民的非农收入。农民收入主要包括四块：家庭种养业收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入。目前，家庭种养业收入的比重已经降到50%以下，工资性收入的比重则超过了40%。2001~2010年，我国农民人均纯收入连续迈上3000元、4000元、5000元3个台阶，年均名义增长10.7%以上。其中，工资性收入由2001年的771.9元增长到2010年的2431.05元，年均增长13.6%，超过了农民人均纯收入的增速，占农民人均纯收入的比重由32.6%提高到41.1%。预计今年农民人均纯收入将跨过6000元的新台阶，比上年增加1000元左右，实际增长10%以上，增幅再次超过城镇居民可支配收入，实现连续第八年较快增长。

　　四是农业农村改革不断深化，强农惠农富农政策体系不断完善。入世就好比是参加国际比赛，要遵循国际规则，所以说开放促进了改革。入世使我国农业基础薄弱的问题以及体制机制方面存在的深层次问题更加突出。这促使我们下定决心，更加重视农业发展、加强农业支持、加快农业改革。过去十年，中国农业政策调整和体制改革的力度之大、影响之深，史无前例。我们初步建立和不断完善了符合世贸组织规则的强农惠农富农政策体系。为应对入世对大豆产业的冲击，我们从2002年开始首先对大豆实行良种补贴，当时资金只有1个亿。之后，逐步把良种补贴范围扩大到小麦、玉米、水稻、棉花、油菜、花生等作物以及生猪、奶牛等畜禽良种，形成了良种补贴体系，2011年良种补贴预算资金达到220亿元。2004年改革粮食补贴政策，由补贴流通环节改为种粮直补，同年实行了农机购置补贴，2006年开始实行农资综合补贴。农业“四补贴”从无到有，补贴范围和规模逐年加大，补贴方式不断完善，2011年规模达到1406亿元。2000年中央作出了进行农村税费改革的重大决策，率先在安徽全省和其他省份的部分县市开始试点，然后在全国全面推开。2006年全国彻底取消农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税，结束了延续2600多年种田缴纳皇粮国税的历史，每年减轻农民负担1300多亿元。减税和补贴两项合计，农民得实惠2700多亿元。此外，为了有效抵御开放后的市场风险，先后出台了稻谷、小麦的最低收购价制度，玉米、大豆、油菜籽等重要农产品的临时收储政策，以及其他专项补贴政策。下一步还将出台重点针对农业科技方面的支持政策。

　　二、对入世十年中国农业发展的体会与认识

　　入世对农业有机遇有挑战，现在看来，入世对农业是利大于弊，农业入世总体还是成功的。这十年的确有不少经验值得总结，也有一些问题值得思考。我们体会最深的有几个方面。

　　第一点体会，必须紧紧围绕两个市场、两种资源，用世界眼光、全球视野谋划我国农业发展。这既是入世十年农业发展的经验，也是我们积极参与经济全球化、克服农业发展面临的市场和资源两大约束的必然要求。入世以来，我国农业逐步改变了千百年来划地为牢、自给自足的发展模式，通过贸易在全球范围内配置资源，提高资源配置效率。大豆、棉花等农产品进口，在增加供给、减缓资源压力的同时，使我们能够更好地利用有限的资源来重点发展粮食生产，确保13亿人的饭碗牢牢端在自己手里。出口劳动密集型产品，使我们能够用较少的土地和水资源，实现农业增值增效，促进主产区农民就业增收。从长远看，随着人口增加、城镇化率和城乡居民消费水平提高，我国对农产品的需求不仅数量刚性增长，而且结构不断升级。目前，全国每年净增加700多万人，农村进城人口每年大约1000多万，人口的增加和结构的变化，都要增加粮食消费。一直以来，人们的认识有个误区，认为城里人比农村人吃的粮食少，对农业资源的需求就少，其实不然。城里人直接消费的口粮，也就是吃饭，确实比农村人少；但是，城里人消费的肉、蛋、奶以及蔬菜、水果等大大高于农村人，而这些都需要用粮食来转化。比如，3斤多粮食才能转化为1斤猪肉；农民一次吃一个苹果，顶多吃两个，而城里人喝一杯果汁要榨3个苹果。所以实际上，一个城里人消耗的农业资源远远高于一个农村人。但我国农业资源较为匮乏，人均耕地仅相当于世界平均水平的40%，人均水资源仅为世界平均水平的1/4，保障我国农产品供给的压力越来越大。因此，必须在立足国内实现粮食基本自给的前提下，充分利用两个市场、两种资源，既满足国内日益增长的需求，又维护国内产业安全。

　　第二点体会，必须加强农业产业统筹、优化生产力布局，有效发挥比较优势。市场竞争的基础是比较优势。要有效参与和应对国际竞争，必须在开放中坚持以我为主，有攻有守，有进有退，有放有收，以我之长，攻彼之短。早在2001年，农业部就在充分研究和分析比较优势的基础上，提出了非均衡发展策略，重点是实施优势农产品区域布局，提高优势产业集中度，把优势产业、优势产区做大做强，目的是充分发挥我们的比较优势。2002年起，先后编制并组织实施了两轮优势农产品区域布局规划，《优势农产品区域布局规划（2003~2007年）》和《全国优势农产品区域布局规划（2008~2015年）》。这两个规划的实施，使我国产业集中度大幅提高，优势区域产业化水平明显提升。目前，水稻、小麦、玉米、大豆优势区域集中度分别稳定在85%、90%、60%和50%以上，比如每4斤小麦中便有1斤是在河南生产的；99%的棉花、80%以上的油菜、60%以上的糖料和90%的苹果、56%的生猪、80%的出口水产品来自主产区和优势产区。这为农业成功应对入世、除弊兴利发挥了重要作用。

　　第三点体会，必须牢牢把握提高国际竞争力这一关键，推进现代农业发展。竞争力的提高对提升产业发展和应对入世至关重要。入世后，为减少与发达国家的差距，针对我国农业生产规模小、农业支持总量不足、农产品市场体系不健全等问题，我们围绕全面提高农业竞争力，做了大量的工作。橙子就是一个典型的例子，入世前后，美国新奇士曾高调进入中国市场，把广告做到了北京的大巴上，十分醒目。但是由于我们在区域规划、品种研发、产业整合等方面采取了多种措施，我国的柑桔产业迅猛发展，有效遏制了国外产品对中国市场的占领。2010年从美国进口橙子7.2万吨，仅比十年前增长了3.8万吨；而我国橙子产量从2001年的135万吨增长到2010年的489万吨。另一个典型例子是抗虫(Bt)棉，孟山都在入世之初一度占到我国棉花种子市场的70%左右，但随着我国竞争力的提高，目前其市场占有率不足2%。

　　第四点体会，必须坚持在开放中加强对农业的支持和保护，创造良好发展环境。入世十年农业发展实践表明，合理保护对开放条件下的农业健康发展十分重要。入世谈判中，我们争取到了对粮食、棉花、食糖等大宗农产品实行关税配额管理、并保持一定比例国营贸易的权利。这为入世后我国粮食生产持续稳定发展以及在世界金融危机和粮食危机中保持市场稳定，发挥了重要作用。入世后我国大豆产业的发展情况，从另一个侧面证明了对农业合理保护的重要性。我国是大豆的故乡，有世界上最丰富的种质资源，曾是世界上第二大生产国和主要出口国。但由于在入世时我们对大豆没有实行配额限制，仅实行3%的单一关税，入世后我国大豆进口量呈几何级数增长，2010年进口5479万吨。外资也于2004年后大量进入，掌控了我们大部分大豆压榨能力。这使得我国大豆产业受到明显冲击，2010年我国大豆产量只有1510万吨，自给率下降到22%。我们对大豆产业的控制力和话语权削弱。2008年金融危机发生后，我们对东北大豆实施临时收储，但关税水平不能提高，进口难以有效调控，政策效果也很有限。大豆的教训说明，加强对农业的支持保护，避免类似大豆的影响扩展到其他大宗产品，是开放中统筹好两个市场、两种资源的重要方面。

　　三、下一步农业对外开放面临的挑战和应对思路

　　入世十年来，我国农业应对了许多现实的挑战，积累了一些实战经验。但我们要看到，对于入世这件大事来说，十年时间还是太短，我们仍然处于一个过渡时期，许多问题还处于潜伏状态，可以说还没有完全暴露出来。在经济全球化和区域经济一体化的大背景、大趋势下，我国农业对外开放仍将保持较快的步伐，农业发展还将面临更多的新挑战。

　　一是我国农业小规模生产特性难以改变，与主要农产品出口国的竞争力差距将长期存在甚至可能扩大。目前我国农户户均耕地规模仅0.5公顷，相当于欧盟的1/40，美国的1/400。即使在一定时间内将现有一半农村人口转移出去，农业经营规模仍然不大。此外，国内农业面临的耕地、淡水等资源约束越来越大，劳动力、土地等生产成本越来越高，这些都将可能进一步削弱我国农业的基础竞争能力。

　　二是在我国大幅开放农产品市场的同时，国际农产品市场的高保护和高扭曲依然存在。目前我国正积极参与WTO多哈回合农业谈判和多个自贸区农业谈判，我国农产品市场面临进一步开放压力。同时，国际市场上大量农产品仍保持高关税、高补贴，动植物检验检疫措施（SPS）和技术性贸易壁垒（TBT）数量不断增加、标准不断提高、程序越来越复杂。一些国家还将贸易壁垒延伸到低碳、汇率、知识产权等领域。

　　三是非传统因素对农业影响增强，农产品市场波动愈加频繁和剧烈。受气候变化、生物质能源、投机资本等非传统因素的影响，未来国际农产品市场的变数和不确定性越来越大。目前全球大约15%的玉米、10%的甘蔗被用于液态生物燃料的生产。2010年仅美国生产乙醇就消耗玉米1.28亿吨，而世界玉米贸易总量不足1亿吨。发展生物质能源增加了对农产品的非传统需求，打通了农产品市场与能源市场的价格通道，使石油市场的波动更加直接传递到农产品市场。

　　四是跨国公司对全球农业供应链的掌控越来越强，小规模农业的产业发展受到制约。近年来，发达国家依托其跨国公司，进一步强化全球粮源、物流、贸易、加工、销售“全产业链”布局，对资源性、战略性重要农产品市场的掌控力度加大。国际资本也通过并购、参股等形式进入我国农业，并将触角从加工领域延伸到粮食收购、批发流通甚至是种养环节。

　　五是粮食和农业越来越成为国际关注的焦点，全球农业资源争夺日趋激烈。严峻的粮食安全形势使粮食和农业问题日益成为大国间角力的关键议题。一些发达国家加快推进符合自身利益的全球农业战略，把中国作为其开拓市场、转嫁危机和责任的目标，称中国人“吃高了世界粮价”，制造中国威胁论。在世贸多哈回合、双边自贸区等贸易谈判中，要求中国承担更多更大的责任和义务。

　　今后一个时期是我国全面建设小康社会的关键阶段，是我国加快建设现代农业的重要时期。面对日趋复杂的国际环境和越来越多的挑战，我国农业应对入世、深化对外开放重点要抓好四个方面。

　　（一）强化内外统筹。关键是以保障国家粮食安全和主要农产品供给为核心，统筹好市场开放与国内产业安全。要分门别类研究确定各类农产品的市场开放程度，做到既能保证国内产业安全和稳步发展，又能弥补国内供给不足。要研究制定积极稳妥的农业“走出去”战略，推动产品和企业走出去。要“有放有收”、“有进有出”、“有守有攻”，全面提高统筹利用两个市场、两种资源的能力，为促进中国特色农业现代化建设提供支撑。

　　（二）增强产业素质。必须坚持以转变农业发展方式为主线，采取综合措施，不断提高我国农业国际竞争力和抵御风险能力。积极优化现代农业生产力布局，推进农业产业结构调整。大力发展农业产业化经营和适度规模经营，逐步提高农民组织化程度。增加农业科技研发投入，不断提高农业发展质量和效益。完善农产品质量安全体系，努力提高农产品质量水平。切实改善农业生产条件，降低农业生产的自然风险。

　　（三）加大支持力度。在遵循多双边规则的基础上，不断加强对农业的支持与合理保护。要用好用足黄箱补贴政策，继续实施粮食直补、价格支持、良种补贴等政策，扩大补贴范围、提高补贴标准。对于不受WTO规则限制的绿箱支持政策，要重点加大对农业科技和农田水利等基础设施的投入。同时，加强运用财政信贷担保与贴息、补助、税收等经济杠杆工具引导和鼓励社会资金支持农业。

　　（四）改善调控监管。要不断提升谈判能力，为国内产业发展保有必要政策空间，有效防止可能的风险。充分利用关税、关税配额管理、贸易救济、贸易补偿等手段，改善农产品贸易调控。强化大企业在保障市场稳定供给方面的社会责任，建立健全大企业信息报告制度和安全储备制度。健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度，建立外资并购境内涉农企业安全审查机制，加强对农业有效保护，促进国内农业产业健康发展。