打造地方税系 房产税应先行

　　贾康

　　分税制下如何重塑财税体系？

　　刚刚闭幕的中央经济工作会议提出，2012年要继续完善结构性减税政策，同时要把保障和改善民生摆在财政工作更加突出的位置上，毋庸置疑，2012年我国税制改革将迈向“深水区”。

　　那么2012年税制改革将如何与当前的配套改革相匹配？税制改革的抓手何在？财政部财政科学所所长贾康认为，从税制优化本身来说，可以从结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本层面展开。

　　税收这样一个筹集公共收入的手段与经济社会运行调控机制、政策工具的定位，牵动各方面的利益和感情，在现实生活中越来越体现出税收问题的敏感性。

　　作为研究者我很有体会：有些事情我们研究了多年，其实过去早在研讨的场合反复谈过自己的观点，没有多少人感觉需要和你做更进一步的探讨，比如说，不动产保有环节的税收，上世纪80年代末90年代初我们就开始研究，但最近几年，对于不动产税——也就是我们过去所说的“物业税”，现在所说的“房产税”的改革，只要发表一点意见，马上就会看到各种各样不同的观点和激烈的争论，包括谩骂。

　　这种现象，在中国现今社会里，从正面讲，是公民纳税人意识上升以后必然要出现的一种氛围；从负面讲，是中国社会现在“民粹主义”情绪高涨的一种表现。这种“民粹主义”情绪也是中国现在舆论界、政府意图、专家意见和民众想法互动中间的一个特征，令人无可回避。

　　但是在这种氛围之下，作为研究者，还是必须公正地、理性地考虑问题、分析问题，以后在中国政务进一步透明和完善的过程中间，政府管理部门、人大、政协、舆论界如何更好地互动，还有很多事情我们需要进一步探索。

　　热点、敏感问题，都和税收有关

　　财税的改革和经济、社会、政治的改革显然形成了非常密切的关系，它们之间具体的、千丝万缕的联系，在现实生活里面，就表现为越来越多的热点、敏感问题，都和税收有关。

　　中国从目前的战略机遇期和“十二五”规划期，要推演到2020年全面小康目标的实现，再往后还要追求邓小平勾画的“三步走”伟大民族复兴目标，2050年前后要见眉目。这样一个历史阶段的连接过程中，财税的改革和经济、社会、政治的改革显然形成了非常密切的关系，它们之间具体的、千丝万缕的联系，在现实生活里面，就表现为越来越多的热点、敏感问题，都和税收有关。

　　那么我们面对“十二五”，怎样把握在这个战略机遇期里税制的建设和改革呢？我认为至少有如下几个角度首先需要明确，以求把握正确的思路和要点。

　　税制的改进需要和通盘的配套改革形成紧密的互动关系。作为研究者，我始终特别强调应从制度建设这个角度考虑问题。中国社会里现在很多矛盾在凸显，根本出路在于怎样通过制度建设、通过改革创新化解深层制约和矛盾。还是回到邓小平同志在启动“改革开放”那篇著名的《党和国家领导制度的改革》。

　　他的基本思路是，制度是长期的、稳定的、可持续发挥作用的一种最值得信赖的因素，不依靠制度就会转而依从所谓领导人的水平、注意力、在任领导的特别偏好，这对于国家来说是危险的。小平同志的实质意思很清楚，仅把一个国家、一个民族的命运和领导者的威信、领导者的注意力的落点和变动连在一起，这样是不合理的、不可持续的，必须解决制度问题。制度打造好了，坏人就不可能任意横行；制度不好，好人也会被动地在这种制度环境里做错事。

　　我们现在碰到的仍然主要是这个问题。中央在“十二五”建议里提出，要以更大的决心和勇气推动改革，这不是虚话。改革解决的问题就是制度建设、制度安排、机制转变这种根本问题。

　　为什么不能在省以下贯彻分税制？

　　回到关于财税如何发挥它应有作用的角度来看，不谈改革是不行的。

　　　回到关于财税如何发挥它应有作用的角度来看，不谈改革是不行的。中国的财税改革在1994年里程碑式的转变之后，需要肯定，新框架经受了比较长时期的历史检验。搞市场经济就必须搞分税分级财政体制，搞分税分级财政体制基本的一套原则就是，要在合理的政府层级的前提下，使一级政权有一级合理的事权和一级合理的财权，而财权里面最本质、最关键的内容就是税基的合理配置问题。

　　一级财权、一级税基的深层次要求，就是依此进而形成一种有现代意义的、处理“钱从哪里来，用到哪里去”，体现依法理财、民主理财、科学理财实质性内容的预算，公共财政建设所有的追求最后都要落到这个现代预算运行载体上。预算的运行，还应涉及一级产权（“全民所有”的国有资产的产权需具体量化到各层级）和一级举债权（地方也要有规范的“阳光融资”制度）。把这些合在一起以后，国际经验和我们自身的探索证明，还要有自上而下的转移支付制度。

　　把上述基本要素合在一起，面对“十二五”，显然我们必须解决1994年之后虽分税制框架得以延续，但是共享税越搞越多、同时省以下分税制不能够得到实质性贯彻这个现实问题。

　　经过大量的调研，我们发现，中国现在省以下四个层级的体制并不是分税制。虽然在省级行政区层面，除了江苏、浙江、福建曾明确地表示省以下不搞分税制之外，其他地方都表示比照中央与省的原则，在省以下四个层级间搞分税制，但具体看起来，大同小异，都没有形成规范的分税安排。实际上，更多的是四个层级间五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制和包干制，越是欠发达地区，越靠近基层，越倾向于地方承包，以包干制来解决问题。

　　为什么不能在省以下贯彻分税制？我们已有很多具体分析、研讨，最简要地说：实际上“病理分析”不复杂——国际上并没有五级分税的任何经验可循，中国人在1994年的时候希望让各个省去试验，看看能不能走出一个五级分税的路子。现在可以做结论了：此路不通，因为层级过多，二十几种税在从中央到地方的五层级间怎么分都不成。

　　财政层级扁平化

　　如果能够扁平化到三个层级，那么省以下分税制这个问题就从无解变成可解，原来的山重水复，就变成柳暗花明豁然开朗。

　　必须下决心使财政层级扁平化，这样做很多的正面效应当然就包括：降低信息不对称的损失与扭曲，进一步明晰与合理化政府事权，实质性推进政府职能转化，降低行政成本，提高运行效率等等，但特别是，如果能够扁平化到三个层级，那么省以下分税制这个问题就从无解变成可解，原来的山重水复，就变成柳暗花明豁然开朗。

　　实施扁平化的具体切入点，已经非常明确：一个是省直管县，一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。农业税取消以后，现在我国大部分的乡镇实际上已经没有形成实体财政的任何可能性。通过乡财县管和乡镇综合改革，它们以后的发展前景就是要在条件具备之后，在这些中部、西部的区域，把乡镇变成县级的派出机构，以后也就根本不用考虑怎样给乡镇配税基、建金库的问题了。

　　至于一些发达的地区，如东莞，可能要通过镇的合并发展形成现在已经高度城市化区域内的下辖区，区再往下，就是设立城市区域的街道办事处，是派出机构，也是政府机构里的一个层级，但它是不需要配税基的层级，不是实体层级（且不说有的地方开始试验的连办事处也不设的“社区自治”）。这个前景现已相对明朗。

　　至于省直管县，财政部工作安排上已经有时间表，2012年除了民族地区之外，全国省直管县要全面覆盖。中央已经在文件中写明，在财政省直管县之后，有条件的地方都可以试行省直管县的体制，指的就是行政体制的变化，广东等地已经开始试验。

　　“房产税”对地方税体系的意义

　　财税配套改革是地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化内在契合。

　　在这个前景下，“十二五”期间特别重要的一个问题就是中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。其中的一大支柱就是现在上海、重庆已经先行先试、在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税。以后在中国叫什么名字不太重要，实质内容就是从过去形成的物业税的思路，推进到现在以房产税名义来启动这个改革。

　　它引入了两个非常关键的制度因素：第一，对于一部分消费住房也要用这个税来覆盖；第二，这个税的征收，是在保有环节评估税基之后年复一年地实施。这两大制度特征就使这个税具有了国际上可比较的不动产税、房地产税或美国人所称的财产税的特征。在中国它显然是以后要提高“直接税”比重的第一序位的改革任务。财产税里还有遗产税、或称遗产和赠与税，估计“十二五”期间在工作层面尚很难提起。

　　但作为研究者，我的主张是“十二五”期间至少要研究它，虽然估计在可以预见的将来还不要指望它。中国的财产税制度不建立是不行的，中国的市场经济没有一个像样的财产税制度框架是不过关、不够格的，这是一个全局性的配套改革问题。

　　对于财税的配套改革的直接意义是在于：它可以成为地方税体系中的一个主力的、支柱型的财源，使地方政府的内在动机和市场经济所要求的政府职能合理化内在契合。

　　因为设了这个税，地方政府就会意识到只要专心致志地优化本地投资环境、提升本地公共服务水平，辖区内的不动产就进入升值轨道，那么每隔一段时间重评一次税基，就是它的财源建设实际套现的具体的机会，与发展当地经济社会诸事项的战略目标内在配套的财源建设问题，就基本解决了。那时地方还会有土地批租收入，土地批租还一定要坚持和市场机制兼容的公开招标竞争（必须注意合理设计招标办法），但那个时候，招拍挂形成的地价也就不会一味疯涨，因为各相关方的兴奋点就不会像现在这样是把地价一个劲地推高。在没有像样的地方税体系、又没有阳光融资制度的情况下，地方政府自然而然地非常看重土地招拍挂。而到了那时，即使想把土地招拍挂的价格推得很高，也力不能及。

　　为什么呢？因为其他的制约因素会一起出现，所有的利益相关者都意识到，保有环节年年都有税所形成的经济制约之下，需求与供给双方的行为模式都必然改变，就不会像现在这样有一种肆无忌惮的炒作力量十分活跃，就不会动辄推出一个“地王”。

　　税改要运用规范的经济手段

　　搞市场经济就要间接调控，要运用规范的经济手段，而经济手段里面税收是不可忽略的政策组合工具。

　　总体来说，不动产价格在一线城市长期内的上升曲线不会改变，这是大势所趋。今后几十年中国的城市化率要从现在的百分之四十多一路上升到七十、八十，这个过程中间，资源方面最稀缺的，大家都要争夺的，包括外国人要一起来分享的，就是一线城市、大城市、中心区、黄金地段的不动产。

　　在这种情况下，怎么能够想象房价能够明显地回调呢？要等到城市化率在70%~80%的这个区间大体稳定下来以后，有可能出现像日本那样的不动产价格的大幅回调，那时政府要特别注重防止这种回调的杀伤力。现在谈如何使不动产价格明显地大幅度回调为时太早，也是不应去顶着客观规律硬做的，硬做一定要受到客观规律惩罚。但是怎样让它健康发展？在给地方税体系打造支柱税源和对配套改革做贡献的同时，不动产税会对于非常重要的房地产业的发展，提供一个使之健康、少泡沫、长期可持续发展的制度建设的配套，因为它可以凭借经济手段减少空置率，增加中小户型的比重和遏制肆无忌惮的疯炒。

　　当然，它还会对现在人人都在谈论的收入分配的优化产生非常明显的正面作用。收入分配必然联系到财产性收入的分配，必然联系到中国在转轨期间不动产的迅速升值，那么对收入分配状况做优化，必然需要不动产保有环节的税收来适当地矫正财产差距所产生的拉大收入分配差距的效应。

　　这些事情综合在一起，我觉得在配套改革视角下，地方税体系中在很多地方辖区可以产生财源支撑力的不动产税，至少有上述三大方面的非常明显的正面效应。既然认识到这个税的这种对于总体、对于全局的贡献，那么回到具体的改革事项上来，就应当高度肯定上海和重庆的地方试点，它们的领导层是跳出了官场上“多一事不如少一事”的潜规则，敢为天下先，愿意通过自己的试点去争取长期利益，这是对全局的宝贵贡献。

　　还有一点，就是房价并不会应声而落，这不是那么简单的事情。这样一个税制并不可能改变中国现在城镇化水平才40%多些、以后要一路走高到70%~80%才能相对稳定的历史过程中中心区域不动产价格的上扬曲线。但是有了这个税以后，它会使这个曲线的斜率降低，发展的过程更平稳，减少泡沫，不会动不动就大起大落，造成对社会生活的负面冲击。

　　2011年在重庆和上海高端的不动产，都明显出现了成交量下降，价格趋稳，这就是很明显的正面效应。重庆统计表明，前几个月里，高端的住房成交量已经下降了28%。这很好体现了搞市场经济就要间接调控，要运用规范的经济手段，而经济手段里面税收是不可忽略的政策组合工具。

　　要和转变发展方式密切结合

　　发展方式的转变还要涉及另外一些事情，如在税收的优惠方面，我们要更多地注意对小企业、微型企业、草根创业者怎样形成更开明的税收环境。

　　第二，税制改革需要和加快转变发展方式这一“十二五”的主线密切地结合为一体。这里面包括增值税扩围，它带来的加快发展方式转变的正面效应就是，对应于扩大内需、提振消费和使第三产业得到充分的、长足的发展这样一个战略性的考虑，这样一种对于营业税的置换和替代，可以减少或者基本消除第三产业原来存在的营业税重复征收因素而鼓励其中的市场主体做专业化的细分，促使第三产业升级换代更好地发展。这个效应也是全局性的，发展服务业提振消费直接关联于扩大内需、减少外贸依赖和使民生改善、民众生活质量提高，是加快发展方式转变在“十二五”期间主打的一个税改事项。

　　再有，环境税显然和加快发展方式转变直接相关。我们作为研究者的基本建议，是在“十二五”期间，应该积极推动使我国环境税制的一个通盘配套方案基本成形。

　　这种事情不能简单只看到某些企业的不满而一定要从全局去考虑。企业的不满当然是很自然的。在很多场合见过企业人士听到环境税都愤愤不平，其特定视角可以理解，但是大家如果要寻求可持续发展中的共赢的话，还是要把道理讲在明处。这个税是对那种化石能源使用多、碳排放多的企业征收的，首先是形成比较明显的经济压力，来逼着这些企业节能降耗，减少碳排放，升级换代。如果过不了这一关，则可能沦为被淘汰的过剩产能、落后产能。市场经济条件下税收的杠杆作用就是这样发生的。

　　当然，设计上需从低起点开始，让企业有个适应过程。也要说到另一个国际经验，就是在这个税推出的时候，应该争取所谓“双重红利”：一方面把某些企业造成社会成本的“负外部性”内部化，通过税负的提高，逼着它来升级换代，这实际上产生了一个全社会低碳环保正面效应的红利；另外一方面，因为多增加了一块税收，政府可以处理为在宏观税负不变情况下适当地普遍降低企业所得税的水平，使宏观税负不变的同时，可带来较普遍的减税，有利于鼓励企业更好地发挥市场主体的作用，发挥活力。所谓“双重红利”，我认为在中国碳税设计和环境税制的改革方面，是可以作为一个重要原则加以借鉴的。

　　发展方式的转变还要涉及另外一些事情，如在税收的优惠方面，我们要更多地注意对小企业、微型企业、草根创业者怎样形成更开明的税收环境。对于现在大家减税上关心的一些矛盾集中点，可能还要有更综合性的处理。有些关于微小企业的减税，从政府的收入来说实际上让渡得并不太多，但鼓励创业、扩大就业、有利民生的效果可能会比较好。完全应当对草根层面的发展诉求给予更大的关注，尽可能给予更开明的处理，给予更多的、可能的税收优惠。

　　以培育、壮大中等收入阶层为导向

　　如果我们能够通过试点建造起一个相对清晰的、粗线条的框架，那么我们就能够期待再往后一步一步地把这个税扩大覆盖面和形成相对稳定的一套规则。

　　第三，税改要与优化分配格局、调整分配关系配套。“十二五”期间，个人所得税、房地产税都显然具有这方面的调控责任。个人所得税在提高所谓起征点的同时，加入整个税率设计方面的优化，在级次、级距上的变化，已经表明了在低端降低税负而在高端适当增加税负的政策意图。这也是作为个人所得税必将经历的若干个改革步骤里面的一步，它是给以后走向分类和综合相结合的个人所得税改革所做的一些铺垫。

　　今后相关设计里面还可进一步积极探讨如何培育中等收入阶层。毕竟我国个人所得税以后还要经历一个动态优化的过程，很可能在“十二五”期间我们需对个人所得税再推出进一步动态优化的新方案，加入“综合”机制和家庭赡养系数的区别机制，这些都可围绕积极培育、壮大中国的中等收入阶层这样一个导向。

　　房地产税也需要渐进优化。如果我们能够通过试点建造起一个相对清晰的、粗线条的框架，那么我们就能够期待再往后一步一步地把这个税扩大覆盖面和形成相对稳定的一套规则。这是和优化分配格局、调整分配关系有密切关系的事情。

　　税改是精细的“技术活”

　　税收的优惠该如何具体设计就要跟着落实，财政资金以贴息、专项重点支持、津贴等等方式的运用，应该形成合力。

　　第四，“十二五”期间的税改要和走创新型国家道路，和“科技是第一生产力”、 “科教兴国”这个取向相呼应。这是一个与发展中的创新活动应得到政策倾斜支持紧密相联的重要视角。在这方面，税收优惠和激励也不可缺少，不能说它一定起多大的作用，但它必须力争起作用。在某些场合，它可能起到不容忽视的作用。

　　对于一些企业的研发活动，我们现在已经有较为明确的所得税优惠处理的规定。还有什么在以后能够发挥作用的机制需要构建？某些战略性新兴产业，可能还需要具体设计操作方案。当然，这里面相关的内容往往非常丰富和复杂。

　　可举一个小例子。财政部门已表示安排一定规模的资金量，作为中国战略性新兴产业中可再生能源领域的太阳能产业发展的支持。但是这些资金如何具体落实到对创新活动的支持上面，就有很多的细节必须讨论。必须讨论在太阳能开发的技术路线方面，我们财税部门应采取什么样的判断和态度。有人认为光伏电池的技术路线有严重的问题，而另外的热收集技术及其他技术，在技术路线上是不是就有广阔的前景？这些事情，都需要在组织相关专家与管理部门积极介入的情况下，尽快廓清其中各种各样的具体判断，进而再把这些资金运用的方案落实到操作形式上，即操作方案的实施细则上。

　　那时，税收的优惠该如何具体设计就要跟着落实，财政资金以贴息、专项重点支持、津贴等方式的运用，应该形成合力。这也是在“十二五”期间，实际工作里带有一定挑战性的事情。

　　作者为财政部财政科学研究所所长