协调区域利益需更权威机构牵头

　　陈耀

　　近些年，国家促进区域协调发展的布局全方位、多极化全面展开，从南到北，从东到西，国家已批复了二三十个重点经济区的规划以及特定区域发展的指导意见。这些规划体现了中央什么样的意图？这种规划制度出台之后，能否协调内部行政区域之间的关系尤其是利益关系？当前如何才能加强各大经济区域内的合作与分工？中国区域经济学会副理事长陈耀认为，中国需要更高级别更有权威的机构来协调区域发展。

　　经济重心向北、向西

　　沿海地区要率先转型发展，同时注意避免过快减速；中西部地区在加快发展中要避免走老路，切实在“新型”（工业化、城镇化）上下工夫。

　　刚刚过去的2011年国家批复的几个经济区有其典型代表性，如中原经济区、成渝经济区、新疆喀什和霍尔果斯经济开发区等。

　　中原经济区上升到国家战略有一个核心理念，即要探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调发展的道路。我认为，这是我们目前加快发展方式转变这条主线最核心的体现，即在推进工业化、城镇化的同时不要牺牲农业，不要减少粮食生产，不要过度占用土地，不能破坏生态环境。过去三十年，沿海地区率先发展，工业化、城镇化发展迅速，但耕地被大量占用，昔日的“鱼米之乡”不复存在，河流、湖泊、近海等环境损害严重。因此，中原经济区理念的提出是非常科学和有意义的。以河南为主体的中原经济区在很多特征上可以看做是中国的一个缩影，人口众多，特别是农业人口多，人多地少，资源丰富，三农问题突出等。因此，中原经济区的积极探索，将会对整个国家的发展提供一些有益的经验和借鉴。

　　再一个就是对民族地区的扶持，比如新疆。2011年国家进一步加大了对新疆自治区的支持力度，除了发达省市对口支援之外，还提出了“产业援疆”的重大举措。国务院专门针对喀什和霍尔多斯两个经济开发区出台了指导意见，对两个开发区实施比沿海经济特区还优惠的特殊扶持政策。这两大经济开发区将成为国家向西开放的前沿阵地，对于带动新疆民族地区实现经济跨越发展和社会长治久安均有重要战略意义。

　　整体上来看，2011年我国延续了近两年的区域经济发展态势，即中西部地区的发展要快于东部地区，增长速度的“东慢西快”和社会资本的“北上西进”，经济重心往北、往西转移，这是区域协调发展很重要的标志性趋势。统计资料显示，东部沿海地区的工业所占份额正在不断减少，2010年东部占55.2%，比2004年减少了0.8个百分点，而中部地区则从14.8%提高到19.6%，西部地区从13%升到17.2%，东北从8.9%降到8.0%。这说明，最近几年中国产业的空间格局已经开始发生重大的调整。一方面是东部地区正处于加快经济转型升级的时期，这次中央经济工作会议提到，东部沿海地区要在转变发展方式上起到表率作用，未来这种转型会得到进一步的体现。二是中西部正处于工业化、城镇化加快发展时期，随着国家进一步扩大内需政策的实施和积极承接东部产业转移，中西部地区的发展面临着一个非常好的战略机遇期。

　　2012年，我国区域发展总体战略和主体功能区战略“双轮驱动”将纵深推进，沿海地区要率先转型发展，同时注意避免过快减速；中西部地区在加快发展中要避免走老路，切实在“新型”（工业化、城镇化）上下工夫。我国区域经济既要协调发展，更要科学发展。

　　区域协调需更权威机构牵头

　　区域协调从本质上是利益的协调，一个区域内、大都市圈内的行政区之间要照顾到各方利益。

　　所谓区域协调发展，主要应体现在两大方面，一方面是区域之间发展水平的相对均衡性；另一方面是地区之间形成分工合作、相互促进、利益共享的一体化机制。目前，我国区域发展的不平衡性正趋于减弱，但由于我们国家行政区划、行政体制的制约，地区之间发展的协调难度还是很大的。国家出台若干重点经济区的规划和指导意见有一个意图，就是希望能够在经济联系密切的大经济区域内的行政区之间，要加强相互之间的合作，推进它们在基础设施建设、生态环境保护、产业项目布局、要素资源流动、以及市场等方面的一体化发展。

　　然而实际上，这种规划制定出台之后，在如何协调内部行政区域之间关系上尤其是利益关系上还缺乏有效的机制和手段，使得目前规划在指导各地区合作和一体化推进方面存在难点。比如，2011年通过的成渝经济区规划，提出了建设西部重要经济中心等五大战略定位，这都非常符合该地区的区域特点和发展要求。但是，在这个经济区域中，有两个重要的龙头——重庆和成都，一个是中央直辖市，另一个是副省级城市，两大城市间的竞争还是远远大于合作，在现实经济发展中还是各自为政，在很多领域中的不合理竞争还是很突出的，这种不合理竞争往往导致资源的重复配置和浪费、市场的割裂。

　　因此，在大经济区域（大都市圈）内的行政区之间如何加强他们之间的合作与分工，应该有哪些相应的有效的机制和措施，这都是值得深入探讨的现实而重大的问题。比如，我们现在讲的协调机构，光是靠自身建立起来的联席会议制度，其作用是非常有限的（当然，有比没有强），应该需要有更高层次的更有权威的机构来协调。

　　总体上看，区域之间的有效协调仍是一个全国性的问题，中西部、沿海地区都存在这类问题，很多沿海城市都依靠港口发展，港口之间的竞争也是相当激烈，各自都在拓展自己的腹地，都在港区搞一些重化工业。因此，整个沿海地区，特别是港口城市的发展需要更好地规划和协调。

　　区域协调从本质上是利益的协调，一个区域内、大都市圈内的行政区之间要照顾到各方利益。一些地区地位不同，有些处于强势地位，有些处于弱势地位，这里面就有一个如何协调的问题，要在建设发展上、在项目布局上充分考虑到各方的利益，能够体现各方的要求。比如有些地区是原料产地，有些地方是加工产区，原料产地就希望自身增加附加值，就地进行转换，而加工型地区就希望对方能够提供原料，在本地进行加工。我认为，今后要解决这两种地区的利益关系问题，一方面是加工地区要做出让步，要对原料产地或是欠发达地区进行帮扶。

　　另外，一个经济区里面还有生态环境影响的利益关系，例如上游地区与下游地区之间的关系，有些地区为了保护环境做出牺牲，很多项目不能实施，因此作为下游地区的受益方应对上游地区做出补偿，目的就是使多方能够共同受益，这样调动各方积极性，使生态环境得以长期持续的合作共建，这样也使那些承担生态保护主体功能的地区能够获得一个适度的发展。

　　作者系中国区域经济学会副理事长兼秘书长，中国社科院研究员、教授、博士生导师

　　 2011年我国出台的主要区域规划和政策性文件

　　中原经济区

　　全国重要的高新技术产业、先进制造业和现代服务业基地，能源原材料基地，综合交通枢纽和物流中心，区域性科技创新中心，中部地区人口和经济密集区。

　　内蒙古

　　建成我国北方重要的生态安全屏障。国家重要的能源基地、新型化工基地、有色金属生产加工基地和绿色农畜产品生产加工基地。

　　成渝经济区

　　建成西部地区重要的经济中心、全国重要的现代产业基地、深化内陆开放的试验区、统筹城乡发展的示范区和长江上游生态安全的保障区。

　　河北沿海地区

　　环渤海地区新兴增长区域、京津城市功能拓展和产业转移的重要承接地、全国重要的新型工业化基地、开放合作的新高地、北方沿海生态良好的宜居区。

　　 山东半岛蓝色经济区

　　建设具有较强国际竞争力的现代海洋产业集聚区、具有世界先进水平的海洋科技教育核心区、国家海洋经济改革开放先行区和全国重要的海洋生态文明示范区。

　　浙江海洋经济发展示范区

　　挖掘丰富的“海洋生产力”，把海洋经济作为未来经济转型升级的突破口，以新的产业规划为导向，突破转型升级的困境，培养符合国家海洋战略的产业。

　　浙江舟山群岛新区

　　浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要增长极。

　　福建平潭综合实验区

　　探索两岸交流合作先行先试的示范区和海峡西岸经济区科学发展的先行区。

　　广东海洋经济综合试验区

　　构建现代海洋产业体系、发展战略性新兴产业和提高科技水平，突出加快转变经济发展方式主线，优化海洋经济发展格局，构建现代海洋产业体系。

　　 广东珠海市横琴新区

　　成为带动珠三角、服务港澳、率先发展的粤港澳紧密合作示范区；建设成联通港澳的开放岛，经济繁荣的活力岛，知识密集的智能岛，以及资源节约、环境友好的生态岛。