农民融入城市 需社保体系改革支撑

　　刘晓忠

　　近日，民政部出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》，首度从国家层面素描出一张农民工参与城市社区生活的路线图。这是对前不久国务院《社会服务体系建设规划（2011-2015年）》精神的贯彻和呼应；而其所传递出的本地人、外地人共治式合作博弈之政策取向，为今后户籍、社保福利制度的对应性改革和降低国内居民迁徙成本等提供令人热望的纵深空间。

　　近年来农民工等外来流动人口已走出了单纯“候鸟式”漂泊不定之格局，出现了流动人口融入当地社区生活的新特征。特别是伴随着在农村无地的“裸农”已达上亿规模，这些在农村无土地等要素资源、在城市无社保福利的双重边缘群体，一旦失业将陷入回不去留不下的两难困局，从而很容易滋生不稳定因素，触动本外地人矛盾。为此，广东、上海、浙江和江苏等相继展开探索外地人参与式社区治理的试点工作，如农民工积分入户和暂住证改居住证试点措施，同时2010年中央1号文件首次提出新生代农民工问题，以推动社会治理创新。

　　然而，不论是农民工积分入户试点还是农民工融入社区意见，都难以完全有效契合新生代农民工的合理合法权益诉求，且在实际执行中难以形成有效的激励相容机制为外流人口营造稳定的安居条件。殊不知，依据罗尔斯的正义第一原则——每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利，基于户籍身份的社保福利制度无疑强化了本外地人的身份标签和利益隔阂，埋下了基于身份的社会不稳定隐患，很容易触发身份与暴力效应。

　　具体而言，当前缺乏面向全民型的基础社会保障计划等公共服务体系，是妨碍劳动力流动、流动人口属地管理和牵制流动人口融入社区的主要因素。我们认为，饱受非议的户籍制度是一种基于身份确认的人口管理体系，尽管其导致了城乡二元结构，但真正妨碍人口流动和迁徙自由的是户籍制度下的社保、就业、教育、住房、卫生和文化等公共服务。因此，淡化和打破基于身份识别的制度藩篱有助于为构建激励相容的本外地人社区共治机制提供务实的根基。而应对深陷双重边缘的新生代农民工之困境，创新社会治理结构，当务之急是构建中央政府主导的面向全民的基础社会保障计划与居民自愿的养老保险体系相结合的新社会保障体系。即中央政府为所有居民提供完全可维系其生活所需的基础性社会保障计划，并与现行职工社保体系隔离，且该面向每个居民的基础性公共社保计划可随人口流动而流动，实现社会福利均等化避免部分居民因无生活来源而陷入困境。

　　农民融入城市 需社保体系改革支撑

　　殊不知，若中央政府基于其公共财政和国企利润为所有居民提供基础性社保计划，且根据人口居住地而非户口所在地而拨付基础性社保资金（中央的民生支出是基于人而非户籍进行针对性转移支付），那么即便户籍在外地，流动人口也可同本地人享受均等化的公共服务保障，从而有助于使新生代农民工对等地参与所居住社区的治理。

　　与此同时，当前的城市化放大了农业与非农户籍在身份和财产方面的不自由和不对等，导致本地与外地人社区共治面临貌合神离之困。目前主流观点把人口城市化作为负担属于误导型解读，如国研中心测算农民工市民化的总成本将达20多万亿元。我们认为，把农民工市民化作为负担本质上是对农民财产权的漠视（农民市民化带来的级差收益高于其负担），即通过低价征收农民土地用于各种非农开发导致农民利益大量流失，使农民担心市民化的前置条件是以其廉价向政府转让土地等财产权为代价，从而引发农民对市民化的抵触心理。同时，对农民工居住地之政府，在人口老龄化下，接受农民工市民化无疑增加当地社保福利支付压力，加剧其财政的社保支出性贫困，却无法享受农民工市民化所带来的收益，这无疑是农民工市民化收益留在户口所在地而成本留在工作所在地，自然农民工居住地政府倾向于尽力限制农民工入户。

　　鉴于此，构建激励相容的本外地人社区共治机制，需改革城乡二元制土地制度，赋予农民完整的土地等财产权，实行同地同价，从而有效地平衡好农民工、户籍所在地和居住所在地政府间的利益。如若农民的土地等财产能实行同地同价，那么农民工市民化也伴随着其财产的跨区域转移，避免收益留在户籍所在地而居住所在地承担成本。

　　由此可见，当前有关部门深入引导农民工融入居住地社区是创新社会治理的有效途径，但农民工真正融入所在社区的最大障碍是这一夹生群体面临着双重边缘化的复杂认同困境和危机，而唯有推进社保福利体系改革，实行公私共济的多层次社保体系，并改革目前城乡土地等财产双轨制等问题，才能真正构建激励相容的创新型社会治理结构。