阔别19年之久的能源部重建再被提及超级“婆婆”能否管住能源大亨

　　晚报记者 劳佳迪 报道 制图 任萍

　　煤炭、石油、水利、电力、核工业……这些产业类别下，尽是中石油、中石化、国家电网、中核集团这样的超级“巨无霸”。能源大亨们随便跺跺脚，随之震撼的就是工业链条的最上游和牵扯国计民生的价格体系。

　　如今，决策层打算为这些强势的大亨找一个“婆婆”。昨天，记者从多方求证获悉，这个轮廓逐渐清晰的 “婆婆”就是阔别视野19年之久的超级能源部。据设想，能源部将比现在的能源局行政规格高，又比去年成立的能源委更掌实权。

　　不过，这个所谓百事皆管的“婆婆”未必不沦为“纸上美人”。“首先是政企行政配置的博弈，其次是各部委之间的权力拉锯。”在观察人士看来，“婆婆”能否管事先不论，能否面世都是未知数。

　　超级“婆婆”难产还是复生？

　　事实上，超级能源部并非新鲜事物，而是中央长达二十多年的漫长纠结。早在1988年4月，我国历史上第一个冠以“能源部”名称的部级单位就曾昙花一现。当时，国家合并了煤炭、石油、水利、电力、核工业等能源部门的政府职能，强行推行大一统的管理方式，却换来惨淡结果。

　　仅仅5年之后，能源部便遭撤销。中央恢复了国家煤炭部、电力部，对能源的管理由短暂的集中管理再度复归“九龙治水”。此后，虽不断有“两会”提案呼吁重建，国家能源管理体制也屡有变动，但短命的能源部再也没能回到公众视野。

　　“这次重提能源部不是空穴来风，主要是2011年12月国家能源办正式对外公布了能源法的征求意见稿。 ”记者在这份征求意见稿中看到，字里行间明确提及 “国务院能源主管部门将统一管理全国能源工作”。

　　“虽然没有明确点出是能源部，但‘统一管理’的措辞已经体现了实质，按照正常逻辑，肯定要在《能源法》正式颁布之前成立这样一个机构，不然这部所谓基本大法就被架空了。 ”一位能源专家对记者表示。

　　不过，设想虽合理，如此逻辑也可能只是对决策意志的又一次捕风捉影。昨日虽有消息称，成立能源部的提案已上报至国务院高层，但实际上该建议尚未进入实质讨论阶段，筹建的具体时间表更是无从提起。

　　能源系统内每走一小步，几乎都会一拖再拖。就拿《能源法》的问世来说，2006年初，国务院就汇集15个相关部委组建了《能源法》起草小组及专家小组，期间草案数十次易稿，2008年形成送审稿，之后又在多次征询意见的基础上进行数次修改，至今仍未出台。

　　2008年关于《能源法》即将出炉的说法就盛极一时，当时也是重建能源部呼声最响的一次。此后《能源法》却又如泥牛入海，而2010年失望的市场最终等来了能源部的替代品——能源委。

　　从《能源法》征求意见稿中“统一管理”的提法来看，似乎“国务院能源主管部门”就是指拥有实权的职能部门超级能源部，但撇去时间表这样的“早晚”问题不说，“管理”一词的含糊笼统说法显然仍为决策层意志的摇摆留有余地。

　　现任“婆婆”学历比“媳妇”低

　　尽管现在还难言中央内部的意见是否能够统一，如何组建能源部的思路也未能浮出水面，但当下现存的能源管理机构能源局的尴尬已经毕现。

　　由于能源局在规格配置上只是副部级，还不如一些能源央企的“一把手”职衔高。这就出现了规格配置上的倒置：“婆婆”想教“媳妇”念书，结果学历却比“媳妇”低。规格上的先天不足，让“能源局掌门人”显然不能与“能源系统掌门人”画上等号。记者注意到，执行过4年艰苦的协调工作，能源局至今还没有独立网站，仍只是挂在发改委官网下的子站，颇为寒酸。

　　“能源局工作不好做，对上要贯彻上级的导向性指示，对下又要‘伺候’强势企业，这些‘油老大’、‘电老大’本身就和能源部平级，地方政府有时还会拖延执行撬动利益的政策。”诸多资深人士都对记者表示。

　　“能源局确实想推动能源创新、体制改革，但权力空间太小，没有改革决策的实权，最终只是提建议而已，变成了建议机构。 ”中国能源网首席信息官韩晓平也对记者说。

　　在能源局现任掌门刘铁男之前，原任张国宝还曾公开表示。 “国家能源局要掌管全国能源工作面临五个困难，包括缺乏实施行业管理的手段和资源。比如煤炭行业管理的五个许可证没有一个在国家能源局；核电厂运行操控员考评在国家能源局，但发证在国家核安全局。中央层面，难以摆脱多头治理的顽疾；地方层面，触动地方利益的改革迟迟推不下去。 ”协调工作背后的冷暖甘甜可见一斑。

　　“张掌门”2010年“退隐”后，市场曾一度对“刘掌门”寄予厚望。但时间又过去一年多，“先天不足”的能源局工作仍没有太大突破。毕竟，挂靠发改委的能源局定位确实只是具体管理日常能源事务的“办事机构”。

　　2010年，就在市场普遍猜测可能在原有能源局基础上重组能源部之时，决策层确实按捺不住了，但最后诞生的却是能源委。虽然从规格配置上看是由总理亲自挂帅，已经“高无可高”，其象征意义却远大于实权。

　　在业内看来，当时能源委的诞生已经体现能源部的难产。“这种由国务院层面设立的议事协调机构，背后实质是对政府机构互相扯皮、职能交叉现象的一种缓冲，治标不治本。 ”观察人士坦言。倘若重设能源部无重大阻力，何必妥协成立能源委？

　　“婆婆们”的抢权之争

　　能源委成立已一年有余，真实成绩如何，看看愈演愈烈的电荒、柴油荒、煤电顶牛、石油价改只闻雷声不见下雨等等现象就一目了然。看似庞然大物的机构，实则难逃外强中干的非议。

　　不过，这确实就是当下能够想到的最实际的可行方案。毕竟，要想找回当年一届而终的超级 “婆婆”，必须先让发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家安全生产监督局、环保部、商务部、科技部等等这些现任“婆婆们”点头。

　　以电力领域为例，现在的主事大权就分落在发改委和电监会手中。记者从电监会市场监管部副主任向海平在《中国电力监管机构能力建设研究报告》课题成果发布仪式上的一份报告看到，他早就建议尽快成立部级能源政策机构——能源部，正是因为现在国家发改委与电监会职能交叉重叠，政策和监管职能的界限混乱。

　　如果成立能源部，发改委必将先失去一大部分实权，其中主要包括定价权，推行阻力可想而知。据专家分析，当时大能源部未成行的原因之一，就是素有“小国务院之称”的发改委绝不会放弃能源价格，也不放弃能源项目的审核权。

　　记者注意到，当时国家机构改革方案中要求发改委进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项。但发改委官方网站显示，发改委依旧掌控宏观调控的审批职能。而电监会之所以高调呼吁能源部，也是因为在与发改委的抢权之争中完全落于下风。

　　事实上，当初那位超级“婆婆”的夭亡，正是遭到了长期强化的部门利益的狙击。 1993年撤销时，正是因为原煤炭部门二十几位部长级干部联名上书请命恢复煤炭部。再到1998年三大石油公司正式挂牌，2005年11家电力公司成立，能源行业管理权限被彻底地打乱揉碎，散落到几十上百个部门，能源管理改革在集中、分散之间走满了三个轮回。

　　所以，要想重建一个大一统的能源部，如何平衡部门间利益、抗击来自行业利益集团的阻力，是长久以来的症结所在，也是试探决策层决心的试金石。

　　强势“媳妇”摄政逼宫

　　除了部门间的利益纠葛，超级能源部能否行之有效的关键还在于能源大亨们的配合度。由于在规格上属于部级单位，类似中石油、中石化、国家电网、中核集团这样的“巨无霸”干预决策的威力不容小觑。

　　就以石油为例。近日决策层上调了石油暴利税的起征点，为石油企业减去了千亿元的税负，就充分说明了问题。实际上，中石油、中石化高层早已发出关于上调暴利税起征点的呼吁，最近的一轮呼声则出现在新版资源税全国 “开花”的消息才公布两周、成品油油价僵持16个月后刚下调一周之际，利益损失效应尚未显现的石油巨头们就已高调哭穷，最后如愿以偿。而这样的逼宫戏码几乎每次下调油价时都会戴着“油荒”的面具亮相。

　　再看电力领域。煤炭、发电企业、电网公司的三角纷争已势同水火，如此凶悍的“媳妇”如何管？这也是未来能源部必须面对的考验。