城市化如何不被扭曲

　　侯东民

　　近年，户籍改革中出现“农民不交地”的新特点。其表现一是本市户籍农民工农转非不交地；二是外来民工农转非不按国家交地转户籍程序走。

　　户籍改革的这种新特点，再次暴露出户籍改革缺乏明确目标与整体思路。当前我国的户籍改革不可能转变将长期存在的城乡二元经济与福利结构。在这二元背景下，我国城市福利体系一方面必然继续要明确界定覆盖范围，另一方面又必须适应城市化进程，不断扩大边界，持续削弱二元结构强度。换言之，当前户籍改革不是实现不切实际的口号，主要是城市范围内的改革，目的是校正改革开放以来农业劳动力转移“离土不离乡”局面。

　　从城市化基本规律看，改革应达两个目的：一是解决农民落脚，享受适当待遇问题；二是解决落户农民释放土地问题，任何一个达不到，都将扭曲城市化进程。

　　但农民工目前较明显地分化，进入时间不长，工作或生活不稳定者占一定比例。这样，在城乡二元福利体系下处理“市民化”时，城市已无法全部给予完整市民待遇，否则无法承受冲击。甄别农民工情况，给予类别不同的社会保障，也就成为城市户籍改革不得不考虑的问题。在这一背景下，近年各城市改革都走设定条件以户籍准入扩大市民待遇覆盖范围的道路，有必然性。

　　现行制度下农民工取得城市户籍及市民福利，同时就要交出土地，所以这一途径同时有效地实现了户籍改革两个目标，在当前继续是有政策合理性的。但这种农民离土转移方式正在遭受挑战。

　　农民离土转移，实质是城市化中农业经济发展的需要，即扩大土地经营规模的需要，归根结底是为了兼顾农业及农业从事者的利益。农业亩产，特别是粮食亩产增长远低于二三产业可能的速度。因此，扩大经营规模对各国农业战略历来是重要的，土地规模较大的欧洲如此，美国超大的农业规模至今还在扩大。日本、韩国等所谓资源制约型农业更视之为关系农业生存与发展的关键。

　　与日本比，中国更属资源制约型农业。但对扩大经营规模我国认识始终不足，至今没放在农业政策突出位置。上世纪50年代农业经营规模中国约是日本2倍，在城市化中我国农业规模不但不增，反而大幅度减少40%，当前已不足日本五分之一（因离土不离乡及人口增长）。从迄今日本农业处境看，仍涉及70%人口以超小规模粮食生产为主的我国农业矛盾更尖锐，日益依靠补贴，价格高出国际市场，对内、对外也面对长期困境。

　　近年我国才较重视农业规模问题，但仍无解决离土问题的决心，转而寄希望于土地流转。1957年耕地达到峰值，我国农业劳动力仅1.9亿。此后耕地不断减少，化肥、农药、机械已大量使用，农业劳动力目前却近5亿，其中一产劳动力近3亿，这样多劳动力，这样小的规模，农民土地流转意愿当然不强（滞留农村中年以上劳动力2.5亿人都要有点事做）。另一方面，随着经济发展、土地升值，少数经济发达地区已经错过了鼓励农民离土转移的最好历史时机，一些地区农民已无离土成为市民的愿望，这就是当前某些城市搞农民工不离土的户籍改革的原因。

　　笔者认为，户籍改革除解决农民工待遇之外，没有解决离土问题的概念，乃至出现不离土的新特点，并有加速推广可能，实质上是长久以来我国农业政策对自身资源制约特点、对农民离土转移缺乏战略性危机意识的结果，这种偏差应予以及时扭转。

　　笔者建议，在大城市对于符合一定条件，因城乡巨大差异而自愿农转非的农民工（他们是存量不是增量人口，无关城市人口规模调控），仍应坚持目前国家农转非政策，即取得城市户籍与完整市民福利时，应将土地交还农村集体继续农用，政府在廉租房或经济适用房方面还应予以比老居民更优惠的待遇。对不愿意交出土地的农民，不必改变身份，应继续享受农村社会保障，以及在城市享受为农民工提供的工伤、养老等社会保障。我国中小城市，也应遵循离土转移原则。

　　目前，我国城市户籍改革路径已经清晰，但改革速度很慢，拖延下去，不仅社会问题会积累，离土转移也将越拖越难。因此，一方面类似房价控制一样，国家应有效敦促地方加快自愿离土转移进程。另一方面也要看到，虽然上述现有体制下的农转非离土转移政策有较高效率，可以继续利用，但终归是过渡性的。在经济相对发达地区的农村，促进土地流转的同时，政府研究如何以各种经济政策促进农民工自愿离土，完全是必要的；从长远看，这是今后中国农业战略必然的重要设计与选择。（作者系中国人民大学人口资源环境经济学教授）