是整体性减税的时候了

　　《投资者报》评论员 王慧

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　　2011-1-16

　　继上海获准进行“营改增”（指增值税扩围，营业税改征增值税）试点之后，北京也紧随其后，相关试点工作将于2012年第三季度前推出。事实上，“营改增”仅仅是“结构性减税”这一大方向的一小部分。

　　从2004年开始，中央不断出台“结构性减税”措施。2011年12月份，中央经济工作会议更是将“完善结构性减税”放在财政政策的首位。不过七年来，企业和个人的税费痛苦指数似乎没有降低。中国总体税负较重，单纯实施结构性减税往往收效甚微。同时，由于没有“依法”征税，减税效果也往往大打折扣。

　　“减税”七年成效甚微

　　“结构性减税”是“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案，主要是从优化税制结构、服务于经济增长和经济发展方式转变的要求着手，其落脚点是减轻企业和个人的税收负担。早在2004年，中国就开始在全国实施结构性减税政策。

　　2008年12月初召开的中央经济工作会议中更是明确提出：实行“结构性减税”，结合推进税制改革，用减税、退税或抵免的方式减轻税收负担，促进企业投资和居民消费，是实行积极财政政策的重要内容。此后，取消农业税、调整出口退税、内外资所得税统一和提高个税起征点等减税措施不断。

　　到2011年10月底，国务院又推出营业税改增值税试点，提高小微企业增值税和营业税起征点等。2011年也成为落实“结构性减税”政策最得力的一年。不过，尽管从2004年起，中国就开始落实“结构性减税”政策，但企业和个人的税务负担似乎并没有减轻，税负痛苦指数也一直居高不下。

　　福布斯2009年发布的“税负痛苦指数”榜单显示，中国税负痛苦指数为159，在公布的65个国家和地区中排列第二。虽然这一数据遭到部分媒体和学者质疑，但有关中国税收增速远高于居民收入增速却是不争的事实。

　　2011年上半年，全国财政收入增长31.2%，GDP增长9.6%，前者是后者的3.25倍；个税收入增长35.4%，居民收入增7.6%，前者是后者的4.66倍。财政部公布的2011年1～9月份公共财政收支状况显示，1～9月份全国财政收入达71292亿元，比上年同期增长27%。专家估算，2011年全国财政收入超过10万亿元大关不成问题。

　　在财政收入增速远高于GDP和居民收入增速的背景下，中国的所谓减税政策已经陷入“越减越多”的怪圈，“结构性减税”也成为含金量很低的一句空话。

　　结构性减税不如整体性减税

　　数据显示，从2000年到2010年，中国政府财政收入增长了6倍，而居民年收入只从2000年的人均5800元，增长至2010年的1.8万元左右，增长不到3倍。如果统计政府的全部收入在内，2010年，即使只统计财政收入和土地出让金两部分，政府收入就高达11.2万亿元，占GDP比例接近35%。

　　可见，中国的税负问题远远不是结构性减税那么简单，更重要的是总体税负过重。搞所谓的“有增有减，结构性调整”，不是通过限制政府的总体收入进行大规模减税，由此最终“结构性减税”就会被演绎成“结构性加税”。与其提倡“结构性减税”，不如进行“整体性减税”。

　　有研究者建议，中国要控制总体税负规模，参考同类国家的税负，通过立法方式，硬性规定为GDP的一个比例；实现政府与企业、个人之间税收利益的合理分配，实现税收负担的公平与正义。

　　2011年初，中央党校教授周天勇就提议通过立法限制政府的收入。周天勇表示，从中国财政税收来看，每年预算内外的全部政府实际收入占到国民收入的34%，有些已经超过37%～38%。政府支出，即党政公务以及行政性事业这块支出2007年大概在38%～39%，这个比例对于整个财富转移和经济增长发展方式影响特别大。

　　周天勇建议，应该法定每年政府的全部收入不得超过GDP的30%；政府支出应控制在20%以下（目前高于30%）。这对于政府税收整体规模的硬性规定不失为一种有效的减税办法。

　　“税收法定”原则不应被践踏

　　在现代公共财政体系下，“税收法定”是一条最基本的原则，即政府的征税行为应该严格按照法律规定来执行。《立法法》规定，税收的基本制度只能制定法律，税收法律的立法权由全国人大和全国人大常委会行使。

　　然而可悲的是，目前中国大部分税收实体制度都是行政机关制定的，现在实际征收的19个税种，只有《个人所得税》和《企业所得税》两部税法，80%以上税种都是由国务院以暂行条例等行政法规的形式颁布的。

　　在实践中，国务院又将很大一部分立法权下放给各大部委，这就导致了立法的“行政化”和“部门利益化”。政府作为征税人由其制定税制，对纳税人难以做到公平。

　　此外，在中国税收实践中，不仅税收立法被行政权力把持，而且地方政府还可以开征各种“费”，完全脱离法律和公共财政预算的轨道，这就使得减税的速度永远赶不上增税速度，最终使结构性减税效果大打折扣。

　　由此可见，要想落实“整体性减税”，切实减轻企业和个人的税费负担，就必须遵守“税收法定”的原则，践踏这一原则的后果是，任何减税的美好承诺最终都逃离不了“黄宗羲定律”的诅咒。■