“双轨制”之辩：四问国开行商业化改革

　　丁玉萍

　　

　　“双轨制”之辩：四问国开行商业化改革

　　

　　 本报记者 丁玉萍 北京报道

　　 历次全国金融工作会议，都涉及金融管理体制的重大改革和突破。近日，第四次全国金融工作会议对金融改革的定调中，国家开发银行（下称“国开行”）为首的政策性银行改革成为核心焦点。会议提出，政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算。特别指出，“国家开发银行要坚持和深化商业化改革。”

　　 这并不是国开行第一次被写进重要的纲领性文件。

　　 五年前的第三次全国金融工作会议，便破题了政策性银行改革。当时会议部署，下一阶段按分类指导、“一行一策”原则，推进政策性银行改革。首先是推进国开行改革，主要从事中长期业务。对政策性业务要实行公开透明的招标制。

　　 这一定程度上为国开行改革明确了方向，其全面商业化经营试点由此展开。2008年末，国开行股份有限公司的挂牌，可谓政策性金融机构改革的一座里程碑。

　　 两次金融工作会议间的这五年，国开行“商业化”业务大刀阔斧迈进。沿着“全功能”银行的路线，国开行先后成立了国银金融租赁有限公司、国开金融有限责任公司、国开证券有限责任公司，并成立了海外投资平台国开国际控股有限公司，其“一体两翼”的机构框架承载起中长期信贷及投资银行的双主业，市场范围也从国内为主，向“内外并举”延伸。

　　 然而，与其市场化扩张不能相适应的是，这一个五年，作为政策性银行改革的试点和参考样本，国开行的历史性使命并未完成，其转型的彻底性也低于市场预期。从改革之初就决定的关于性质定位、未来业务发展模式、资金来源等全面转型和长远发展的难点问题，仍是问号。

　　 继2010年7月农业银行完成股改和上市之后，从规模和系统重要性而言，国开行或许是中国金融机构改革上的最后一块试验田。如何按照国务院的部署，“坚持和深化商业化改革”这一攻坚之战，或许还需要有一个五年或更久的探索、实践。

　　 1、国家主权信用存续“特区”

　　 “国开行的定位是一家债券类、中长期、批发性的银行，这是由其执行国家战略目标的政策性功能所决定的，也是其优势所在，但三个优势能保存多久还很难说。”国开行一位中层人士受访时坦言。

　　 他指出，一方面，国家没有明确给开行一个持续的债券零风险政策，市场对其债信评级的预期会随着商业化而下调；开行做的中长期信贷，投在支持国家经济建设和民生的‘两基一支’领域，期限多在10年或20年以上，而其发行的金融债期限一般在5到10年，长期看，仍存在信贷资金的期限错配问题；另一方面，开行对商业银行的批发性业务，长期看来空间越来越小。“事实上，我们发现，在一些批发性（贷款）业务到期后，越来越多商业银行倾向于自己做，而不是继续跟开行做。”他说。

　　 作为中长期债券银行和批发银行，国开行长期执行的政策性功能是服务国家发展战略，积极推进基础设施、基层金融和国际合作的“一体两翼”发展战略。目前，国开行总资产逾6万亿元，不良贷款率连续6年低于1%。

　　 根据主管部门规定，国开行的境内金融债券豁免评级，目前，标普、穆迪和惠誉等国际评级机构给予国开行的外币债信评级分别为AA-、Aa3和A+，均与中国主权评级相同。

　　 但这只是一个阶段性的安排。“银监会一年（给开行）评定一次零风险权重，到期再延再批。”一位开行人士称。

　　 债信稳定是国开行乃至政策性银行的立身之本，一旦取消债券零风险的政策，开行资金来源将需要重新考量。而由此造成金融机构交叉违约，带来的系统性危险，将关乎国家经济安全乃至社会稳定。国务院在部署国开行改革时，对其债信的稳定做出了阶段性的制度安排，但并未拟定债信稳定的期限。

　　 作为仅次于财政部的第二大债券发行主体，中央国债登记结算有限责任公司（下称“中债登”）数据显示，截至去年11月底，国开行年内共发行了63只债券，发行量累计达10669亿元，同比增长25.52%。这是国开行历史上首次年度发债规模超1万亿。

　　 不仅是国开行，2011年进出口银行与农业发展银行发债规模均较上年大幅增加，其中进出口行同比翻番。

　　 2011年随着6次准备金率的提高，银行间债券市场资金面逐渐收紧，货币市场利率不断走高，受此影响，债券市场收益率曲线短端上移速度明显加快。

　　 中债登的数据进一步显示，2011年全年银行间债券市场发行规模发行总量达到7.06万亿元，同比减少25.76% ，而从发行次数来看，2011年累计发债1354次，同比增长16.02%。

　　 从发行券种结构来看，央票、国债和政策性金融债三个券种仍在发行规模中占据主要地位，三者发行量合计约占发行总量的65.97%。2011年，政策性银行债占比29.13%。

　　 债信问题不仅令国开行面临新债发行的压力，也带来巨额的还本付息压力。数据显示，2011年，银行间债券市场债券到期兑付和付息金额为6.47万亿元，2011年政策性银行付息兑付占比14.23%，即一年0.92万亿的本息。基本上，政策性银行每年发行的新金融债多数用于偿还旧账本息。

　　 数据显示，近几年来国开行的资产负债率持续攀升，2007年为87.96%，此后突破90%，2008年、2009年、2010年分别为90.88%、91.63%、92.13%。

　　 2、改革不改“政策性”？

　　 成立于1994年的国开行，其商业化改革已经历了相当长时间的酝酿、实施。

　　 2004年开始，财政部、人民银行等部门牵头一直在研究、酝酿政策性银行改革，一方面，政策性银行成立之初的目的，以政府补贴和非盈利为目标并不能持续，其作为财政延伸功能的历史使命已基本结束，需要引入商业化运行模式；另一方面开行由于资产质量和经营状况良好，具备改革试点的条件。

　　 开弓没有回头箭。2007年的最后一天国开行接受了中央汇金公司200亿美元的注资，此后的2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司正式成立，这是开行改革的两个阶段性成果。

　　 然而，制定方案的各部门始终在国开行改革定性和定位上存在分歧。集中体现在，所谓商业化改革，是要变国开行为商业银行，还是商业化运作的政策性银行？

　　 而在漫长的研讨和改革实践中，这两个定位被认为都不够精准，而被暂时放弃。特别在近一轮宏观调控中，政策性银行的必要性和作用再次凸显，国开行更是体现不可或缺的价值，令有关高层逐渐达成共识——国开行不可能也不需要变成一家新的商业银行，且也无法再被视为单纯的政策性银行。是以，国开行股改后，有关监管部门针对各类金融机构的下发文件抬头中，国开行是唯一一家被单列的银行。

　　 对政策性金融“商业化”改革的理解，学界形成共识的是，在市场经济的发展过程中，政策性金融是不可缺少的。国开行的改革实践也逐渐开始明确，其政策性功能不是因“商业化”而弱化，甚至是加强。

　　 从国际经验看，政策性金融业务是长期存在的。即使是发达市场经济国家，也存在比较强大且多样化的政策性金融服务。

　　 国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌提出，当前中国不缺商业银行，缺的是有实力的、经营好的政策性银行。不应鼓励政策性银行转化为商业银行，更不应鼓励其向兼有政策性业务和商业性业务的综合性银行转制。

　　 他认为，中国的政策性银行，不必去追求股份制，股份制并不是改善公司治理机制的唯一办法，更不必去引进海外战略投资者。为了发展政策性金融业务，某些业务只要政府明确制度与政策优惠，可以公开招标，由商业银行承担。而面对现在长期已积累下来的问题，只能是在坚持国家创办政策性银行宗旨的前提下，坚持原则，仔细算账，稳妥处置。

　　 改革的过程中，国开行仍希望坚持原有业务的连续性。国开行副行长、国开证券董事长高坚此前表示，政策性银行商业化究竟应该怎么走，开行是第一家，商业化改制以后，在运作模式、风险管理、市场创新上，开行还要进一步探索。有一点可以明确的是，开行所做的中长期业务、战略性业务和与国计民生密切相关的民生业务，如支持西部开发、东北崛起、跨省、区域性的重大项目，仍然是开行的优势，未来要继续发展的。

　　 目前国开行资产规模已经突破6万亿元，2007年-2010年的净资产收益率分别为8.27%、5.97%、8.39%、9.23%。

　　 另，农发行、进出口银行资产规模分别达到2万亿元、1万亿元左右，三家银行总资产合计约9万亿元。

　　 “双轨制”之辩：四问国开行商业化改革

　　 3、低成本商业化竞争争议

　　 游离在政策性银行的边缘，国开行进行彻底“商业化”改革的动力也在于，随着中国金融业尤其是国有大银行的快速发展，开行在“两基一支”领域的传统优势正逐步被蚕食，2009年以来各类金融机构争相参与的一轮地方融资平台贷款潮就是一个范例。

　　 一手强调执行国家战略目标，牢牢抓住“政策性银行”优势，开行借改革之风，另一手迅速向市场化的诸多领域跑马圈地，其“全功能”银行的版图已显。随着国开金融、国开证券的成立，其“直投+投行”两翼并进的多元平台搭建，令很多商业银行艳羡不已。

　　 国开行董事长陈元将其描述为“以银行业务为主体、兼具投资和投行功能的‘一拖二’的组织架构”。

　　 成立于2010年8月份的国开证券是国开行全额收购原航空证券全部股份的基础上增资设立而成，也是国内唯一一家银行全资控股的证券公司。借此，国开行开始探索一个新的方向：希望在银行和证券业务间实现互补。而从事投资业务的国开金融成立于2009年8月，注册资本金350亿元，主要从事私募股权基金、直接投资、投资咨询和财务顾问等业务。

　　 国开行“全功能”银行的野心不止在国内市场。2011年12月，国开国际控股有限公司在香港成立。作为国开行和国开金融的海外投资平台，国开行以香港为起点，登陆全球资本市场。

　　 中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军表示，尽管定位不清，但可以说国开行从未停止过商业化改革，至少其业务特征已和原来的政策性银行完全不一样了。而深化改革对其而言最核心的问题是，将来究竟在什么方向定位更合适，“要根据其募集资金资源、业务状况、市场状况、专业人才结构等方面，综合考虑将来应该向什么方向发展”。

　　 以政策性银行的低成本融资模式，同时展开高风险、需遵循市场规律的商业化业务，鱼与熊掌兼得这么好的事，对于国开行而言也许并非长久的“福利”。尤其是，有关高层一直强调政策性银行的政策性业务与自营性业务的分离、单独核算，实现起来绝非易事。

　　 政策性业务不需承担市场风险，分类管理、分账核算、分别考核。而商业化业务则要实行市场化管理，资本金规模和风险拨备执行商业银行标准，资金来源通过市场融资筹集，接受银监会以资本充足率为核心的审慎监管。

　　 毋庸讳言，政策性金融机构是在金融的概念下，使政策轨和商业“双轨运行”。这种“双轨运行”永恒的主题就是，如何以有效的监管来抑制设租、寻租。

　　 财政部财政科学研究所所长贾康认为，目前存在的最大问题是缺乏对政策性目标的监督，没有体现政策性金融监管的特色，也未能有效地将道德风险放入政策性金融监督中。

　　 4、“开发性金融”能否复制？

　　 政策性银行的改革路径必然与中国商业银行的改革路径截然不同。

　　 历史上，国开行曾一度有意收购深发展作为其全国性的存款机构，以解决资金来源问题，但因种种原因未能成行。

　　 对于国开行来说，再找一家类似规模的机构去收购并不容易。不过，国开行原副行长刘克崮指出，国开行应兼有商业性和政策性双重功能，但没有必要过度强调调整开发银行为吸储银行。

　　 另外，与商业银行不同，政策性银行其性质、宗旨、业务范围、管理体制、经营机制、扶持政策、外部监管等方面的规定并不完善。

　　 是以，国开行的深化改革只能结合自身业务特点和转型要求，制订与其他商业银行完全区别的发展战略和定位方向。

　　 在漫长的探索过程中，自1998年3月就进入国开行并掌舵至今的陈元提出的“开发性金融”逐渐形成系统性的理论。

　　 陈元提出，开发性金融是以服务国家发展战略为宗旨，以中长期投融资为手段，把国家信用与市场化运作相结合，为缓解经济社会发展瓶颈制约、维护国家金融稳定、增强经济竞争力而建立的一种金融形态和金融方法。加快经济发展方式转变涉及的很多方面工作，属于开发性、中长期业务领域。

　　 这些领域是符合国家发展战略和政策导向、急需发展的瓶颈领域和薄弱环节，财政资金不能完全满足需要，商业金融不愿意做，资本市场也无法覆盖。因此，需要开发性金融发挥优势和作用。

　　 这些描述表明一点，就是长期投资的配置要通过专业化的有特定投向的金融机构来完成，而不是直接由政府本身来做。

　　 然而，陈元提出的“开发性金融”是否能够成为政策性银行可借鉴的改革方向，业界还在期待。至少，国开行之后，进出口银行、农业发展银行已经表示，他们的改革将坚持政策性银行之路。

　　 如何深化商业化改革，仍然需要长期探索。中央财经大学郭田勇认为，总的路线是把商业化经营和开发性金融、支持国家经济发展战略这两件事融合在一块，这是开行未来继续要做的事。