社保五险基金投资体制改革势在必行

　　

　　我国社保五险基金之所以采取银行存款的投资体制，是由于统筹层次低下、地区间发展严重失衡等多重原因所致。如何将统筹管理层次如此之低的众多基金池集中起来，同时又不影响地方积极性，是我国社保五险基金投资体制改革的关键——

　　中国社会保险五项基金规模不断扩大，2011年，社保五险基金(养老、医疗、失业、工伤和生育)总收入2.37万亿元，比上年增长26%。

　　随着养老保险覆盖面的不断扩大，社保五险基金尤其是养老保险基金的规模还会持续、快速扩大下去。在制度参数和外部环境不变条件下，到2020年仅基本养老保险基金就将超过15万亿元。换言之，10年之内，社保五险基金的投资压力必将成为投资体制改革的重点和焦点。

　　按照目前的政策，从理论上讲，社保五险基金的投资工具只有存入银行或购买国债。但在实践中，由于国债不是定向发行的特种国债，根本不能满足地方数千个社保经办机构持有的2万多亿元基金的需要。因此，绝大部分基金只能在财政专户里通过存款获得年均不到2%的银行活期存款利率。这不仅跑不赢CPI指数，也不及银行间债券市场获得的3.5%的收益率。

　　我国社保五险基金之所以采取银行存款的投资体制，是由于统筹层次低下、地区间发展严重失衡等多重原因所致。

　　目前全国有2000多个统筹单位，在行政上“分割”了保险基金，集中度难以提高。如此众多的“属地化”管理基金池不可能建立起良好的法人治理结构，一旦放开，势必充斥投资风险，后果难以想象。但是，如果将集中度提高到全国层面，地方积极性必然受到极大影响，不利于社保制度的长期建设。

　　所以，如何将统筹管理层次如此之低的众多基金池集中起来，同时又不影响地方积极性，是我国社保五险基金投资体制改革的关键。

　　考虑到制度的复杂性、基金贬值的紧迫性和政府的公信力，笔者认为社保五险基金投资体制改革的思路应当是：先易后难，分三步走，迅速启动社保基金投资体制改革的程序，将社会保险基金收益率损失降到最低程度。

　　第一步为“临时阶段”。在1至2年内，为赢得时间，满足社保基金保值的需要，对养老保险基金全额发行特种定向社保国债，彻底解决地方社保基金购买渠道问题，将社保基金的利息损失降到最小。

　　这是一个临时性的紧急措施，作为国家应对老龄化战略部署的一个组成部分，对每年的增量部分应通过财政专户照单全收，除预留相当于几个月的支付费用外，全部取消银行商业存款，以保证较高利息收入和防止寻租行为的发生。

　　第二步为“过渡阶段”。在“临时阶段”，迅速制定市场化投资政策，在没有对养老保险制度结构动大手术的前提下，实行一个暂短的“过渡阶段”，以提高社保基金的整体收益率，使之能够赶上年均10%以上的社会平均工资增长率。

　　具体思路是：组建全国养老保险基金投资管理机构，通过该机构对地方统筹单位公开承诺支付高于上述临时阶段国债利率的更高利率，吸纳各地社会基金对其实行一揽子投资。

　　这样一个带有储蓄性质的“半交易半行政”的投资体制，虽然没有改变制度核算的统筹层次，但通过精算中性的方式将各地“碎片化”资金集中起来，2000多个统筹单位和上万只基金单位便可跨越地区发展不平衡的障碍，避免保险制度的逆向选择，进而整合成一个资产池，为实行中央政府统一投资体制创造条件。

　　第三步为“深化改革阶段”。如从2013年开始，将养老保险制度“深化改革”的任务提到案头，对制度结构进行改革。重提“深化改革”，是因为养老保险制度存在严重的结构性问题：在目前制度结构下，1.5万亿元资产在贬值，而1.5万亿元空账却无钱去做实。贬值与空账同时存在的悖论告诉我们，我国的养老保险制度必须从制度结构的层面进行改革才能彻底解决。

　　在“深化改革阶段”，我们要解决的根本问题就是将前述“过渡阶段”变通得来的外生性的基金上解驱动，变成为内生性的驱动，真正实现资金流的国家层次的统筹管理。这一关我们必须要过。否则，统筹水平低下将派生出许多意想不到的困难。比如，便携性差，异地难以转移接续；“碎片化”难以克服，待遇水平相互攀比，造成严重的制度不公；投资管理体制混乱，潜在风险暗流涌动；财政补贴无效率，福利损失巨大等等。

　　中国社会科学院世界社保研究中心主任 郑秉文

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