《自然遗产保护法》争议仍难休

　　章轲

　　[ 另一个重要的问题是，由于我国的自然保护区法律非常严格而不灵活，核心区的原居民不得不移民，这导致在人口密集区很难建立任何保护区 ]

　　易稿多次，更名数度之后的《自然遗产保护法》，在传出有望在今年“两会”期间投票通过的消息后，再次遭到法律、生物保护界学者们的“炮轰”。

　　本月6日，国际野生生物保护学会(WCS)中国项目主任、中科院动物研究所副研究员解焱公开呼吁推迟审议《自然遗产保护法》，并促成《保护地法》的出台。

　　遭专家炮轰

　　“在走上层路线失败的情况下，我决定独自走下层路线。”5日晚，解焱对《第一财经日报》记者说。

　　解焱是世界自然保护领域的著名学者，在给记者发来的邮件中，解焱以“一位热忱于中国自然保护事业的生物多样性保护工作者”的口吻表示，“一个人一生能够做一件大事，这一生就足够辉煌了。我不想追求辉煌，但是现在我别无选择要去做一件大事，就是——促成中国的《保护地法》。”

　　解焱告诉记者，过去十年她都在力推这个法律，也参加了几十次全国人大环资委组织的关于《自然保护区法》、《保护地法》、《自然保护区域法》以及现在的《自然遗产保护法》草案的研讨。

　　“十年来我的观点没有动摇过。”解焱说，“了解我的想法的人都说，我的设想很好，就是不切实际。但是我有信心，相信这套体系最适合我国的实际现状，我国是时候采纳这样的方案了。”

　　前不久，有报道称全国人大审议《自然遗产保护法》，3月份召开的全国人大会议很可能投票通过这个草案。

　　让解焱感到遗憾的是，这个《自然遗产保护法》只是一个局限于国家级自然保护区和国家级风景名胜区保护，而且是基于亟待修改的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》基础上的法律。

　　解焱认为，《自然遗产保护法》草案一旦通过，要想再另外建一个全面的相关法律将非常难，中国将长久地没有一套覆盖全面的保护地的相关法律体系；草案只管理大约600个保护地，剩下的7000多个保护地将继续无法可依，监管混乱，不能很好地发挥保护作用。另外，草案中没有提出合理的管理标准，同时管理权和监督权没有分开，目前存在的部门之间的监督难的问题无法得到解决。

　　“如果我们建立一个自然遗产保护法，却保护不住我们最珍贵的自然遗产（我国独特丰富的生物物种的代表），我们为什么要建立这样的法律？”解焱说，“我的意见是，中国不需要再立一部这样的法律，中国需要的是覆盖整个保护地领域的法律。”

　　中南财经政法大学法学院副院长高利红教授也表示，“我国目前的《自然遗产保护法》征求稿草案不具有立法的科学性。”

　　她指出，该草案将自然遗产法的保护范围局限于国家级自然保护区和国家级风景名胜区，两者在设立的目的、追求的价值、建立的基础、保护管理对象的属性和管理的措施均是不同的，将两个不同类型的自然资源捆绑在一起立法，不具有实体法保护内容上的科学性。

　　“从立法程序的角度分析也不具有科学性。”高利红说，2003年根据环资委的建议，十届全国人大常委会将自然保护区法的制定纳入了十届全国人大常委会立法规划二类项目，2006年演变成《自然保护地法》的制定，2011年却变身成了《自然遗产保护法》的制定，这种“议案变身术”有违我国《全国人民代表大会议事规则》的程序规定。

　　高利红认为，《自然遗产保护法》征求稿草案将《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》的核心区列入其中作为保护对象，而在目前亟待解决的管理体制、保护区当地居民的权利等方面并没有实质性突破，其性质上仍是条例的修订，无需动用人大的立法权。

　　管理和监督权分开

　　解焱指出，目前我国保护地保护水平低，因为这个体系中存在至少四个方面的问题：

　　多部门管理，分割情况严重，缺乏监管标准与统一监督机制；许多保护地相关法规已经过时，不能满足目前多样化的需求；没有充分调动社会力量支持保护，主要依赖于国家投入，资源的欠缺成为良好管理的主要障碍；没有调动当地社区参与保护，社区往往成为保护的对立面，保护与发展的冲突问题严重。

　　解焱等专家2004年的一项调查发现，我国的天山、晋冀山地、青海省东部边界地区、云贵高原东南部、黄土高原和广西北部，淮河和黄河下游等地，保护地覆盖不足；一些物种未受到（或未很好地受到）保护区覆盖有48个物种没有任何保护区覆盖。有100种没有得到任何国家级保护区保护。许多物种都面临严重威胁。

　　另一个重要的问题是，由于我国的自然保护区法律非常严格而不灵活，核心区的原居民不得不移民，这导致在人口密集区很难建立任何保护区。

　　这些要求大大限制了在人口密集区建立保护区，特别是相对比较大型的保护区的可能性，导致大量的保护区建立在海拔高、人烟少的地方，或将核心区建立在高海拔的地方，导致对中低海拔的保护严重不足。

　　“《保护地法》的关键是要覆盖保护地完整领域，将监督权和管理权分开，鼓励所有部门、企事业单位甚至个人建立和参与管理保护地，但是由独立、客观监督部门进行统一监管。”解焱说。