范恒山：中国经济体制改革仍需深入

　　中国经济50人论坛成员、国家发展与改革委员会地区经济司司长范恒山：

　　对于中国经济体制改革来说，加入世界贸易组织既是重要结果，也是崭新起点。加入世贸组织给中国改革注入新的动力，按照发展社会主义市场经济的基本要求，在世界贸易组织相关协定的促进下，中国经济体制改革继续向前推进，取得新的进展。

　　一、入世以来中国经济体制改革的进展与特点

　　2001年12月，中国正式加入世界贸易组织。这是一个关键的时期：一方面，经过1978年以来二十多年的改革，一些涉及经济社会发展的重要领域和关键环节均有不同程度的触及，社会主义市场经济体制初步建立；另一方面，经济体制还很不完善，生产力发展仍面临着诸多体制性障碍。2002年召开的中共十六大做出了“完善社会主义市场经济体制”的部署。2003年召开的中共十六届三中全会根据这一部署，对建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系做出了专门的安排，提出了深化改革的一系列任务。因此，中国经济体制改革进入了一个新时期，在相关改革领域继续实现一定程度突破的同时，整个改革进程显示出现一些独有的特点。

　　相关领域改革实现新突破

　　这一时期改革所取得的积极进展主要体现在：

　　1、公有经济改革与非公有经济发展同时推进，所有制结构不断改善。按照“坚持和完善基本经济制度”的方向，一方面，对公有经济的改革特别是对国有经济的战略性调整和国有企业的股份制改造积极展开，另一方面，不断改善非公有制经济发展的体制与政策环境，以公有制为主体，多种经济成分共同发展的所有制结构进一步完善。

　　2、农村改革稳步展开，城乡协调发展的体制着手建立。中国经济体制改革从农村改革入手。过去十年，农村改革在继续寻求已有领域新突破的同时，着眼于消除城乡二元经济结构，建立城乡协调发展体制进行了一系列探索，农村土地制度改革稳步推进，农村税费改革取得重大进展。

　　3、市场体系逐步完善，市场配置资源的程度不断提高。市场经济的发展直接体现为市场机制在资源配置中发挥不同的程度，而市场体系是市场机制发挥作用的舞台。世界贸易组织规则的最直接要求，是推进市场开放。在内外因素的共同作用下，相关改革加快推进，较为完整的现代市场体系基本形成。

　　4、财税管理、投资体制改革稳步推进，宏观调控体系逐渐完善。通过行政手段直接管理还是运用经济手段实施调节是衡量市场经济与否及其程度高低的基本标准。十年来，财税、金融、投资体制改革沿着市场经济的方向逐步深化，以经济杠杆为主要管理手段的宏观调控体系初步建立。

　　5、就业和分配体制改革逐步展开，社会保障体系建设成效显著。就业体制、分配制度和社会保障体系建设关系到人民群众的根本利益，也是市场经济体制建设的核心内容。这些年来，围绕增加就业、改善分配关系和建立保障制度，由浅入深地推出了一些改革措施，一些方面取得了较为明显的成效。

　　6、科技教育文化卫生体制进一步深化，基本公共服务均等化状况逐步改善。伴随着经济领域改革的向前推进，科技、教育、文化、卫生等社会领域改革也不断向纵向展开，社会事业管理体制不断创新，促进了社会事业的发展和人民生活改善。

　　7、涉外经济体制改革全面深化，对外开放水平进一步提高。不断提高对外开放水平，是完善社会主义市场经济体制的重要内容，是积极参与经济全球化和区域一体化进程、充分利用国际资源和国际市场的重要途径，而深化涉外经济体制改革是全面提高对外开放水平的关键环节。在“入世”的有力推动下，我国涉外经济体制改革逐步走向纵深，开放型经济水平不断提高。

　　8、行政管理体制改革逐步推进，市场经济法律制度加快建设。适应“入世”和建立完善市场经济的需要，着眼于建立服务、责任、法治政府，行政管理体制改革艰难前行并取得一定进展。与此同时，着眼于确立制度、理顺关系、规范职责、保障权益，法制建设特别是经济法制建设加快推进，与社会主义市场经济相适应的法律体系基本建立。

　　十年来市场经济发展的主要特点

　　应该说，对于改革中的中国来说，人们对于加入世贸组织有一个逐渐认识和适应的过程。一般的认识是，中国应充分抓住加入世贸组织带来的机遇，积极进入世界经济舞台，有效利用两种资源、两个市场；但是中国作为一个发展中国家，也应努力规避加入世贸组织带来的风险，防止因体制对接或规则履行对国内经济和社会发展造成伤害，甚至导致其他更严重的后果。这种认识不仅指导着人们在国际经济活动中的行为，事实上也影响到中国经济体制改革。加之其他一些原因的影响(如国际金融危机)，使十年来的中国改革呈现出一些明显的特点。归纳起来主要是：

　　1、改革在总体上沿着市场经济方向朝前推进。

　　2、改革在开放的“倒逼”与推动下深化拓展。加入世贸组织是我国对外开放战略的一个重大步骤，受加入世贸组织的直接影响，我国对外开放的步骤明显加快，而开放促改革也就成为这些年改革的一个重要特点。适应开放而推进的改革，在两个方面大大加快了步伐，一是从整体上构建与国际通行规则相衔接的管理体制和运行机制，这包括根据世贸组织规则清理、修订法律法规，建立稳定、透明和适应经济全球化需要的涉外经济管理体制等；另一是积极推进相关专项领域的改革，以有利于“引进来”和“走出去”，包括降低关税和进一步开放银行、保险、商业等重要服务贸易领域。

　　3、改革在发展波动中曲折前行。尤其是当现阶段改革和发展的联动效应不如初期那样直接和显著时，许多人甚至忽视了改革对发展的推动功能；而当大规模的投资刺激政策很快使面临国际金融危机严峻挑战的中国经济增长止跌转升时，当前改革对发展推动作用的纽带就完全被一些人们实际上割断了。于是，评估改革举措只能在发展的缝隙中被偶然推出和艰难实施。

　　4、改革过程表现出“前快后稳”的行进节奏。这一方面在很大程度上与加入世贸组织密切相关，“入世”后履行规则的自觉性和履约时间的紧迫性使前一阶段表现出“突变”和“快进”的特点，而相关承诺的兑现及对规则本身的逐渐适应则使后一阶段表现出“平缓”和“渐进”的特点。而另一方面则与改革向深层推进难度增加、利益关系调整难度加大密切相关。

　　5、改革在某些领域进展缓慢。在一些方面的改革出现重大突破的同时，也有一些方面的改革陷于停顿，甚至出现“回潮”。广遭议论和诟病的重要领域之一是垄断行业的改革。早在入世之初，加快推进和完善垄断行业改革就成为政府完善市场经济体制部署中的重要任务，并且改革的思路与方向也十分明确。垄断行业引入竞争机制、推行投资主体多元化一度成为深化改革实践中的一个亮点。但近些年，垄断行业改革几乎没有得到实质性推进，石油、石化、电信、电力、民航、铁路等领域独家绝对垄断的状况有增无减，而在这些行业之间，相互封锁、不良竞争的行为时有发生。

　　二、深化中国经济体制改革面临的形势

　　从总体上看，中国经济体制改革取得了长足的进步，但离建立完善的社会主义市场经济的目标还有较大的差距，中国改革仍处于攻坚时期，深化改革面临着新的形势，背负着新的要求。

　　深化改革的要求，一方面来自现有体制本身，一方面来自生产力发展的要求。当前改革面临的基本形势是，从现状看，一些重要的体制关系仍没有理顺，不适应市场经济发展的需要；从未来看，实现科学发展需要良好体制来推动和支撑，不断推进体制机制创新是生产力发展的必然要求。

　　1、一些重要的改革环节依然薄弱。尽管通过这些年的改革，社会主义市场经济体制初步建立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，一些方面的改革取得了突破性进展，但仍有一些关键的领域没有得到根本触及，改革没有取得实质性进展。主要有：(1)垄断行业改革进展缓慢。(2)统一开放的全国市场还没有真正形成，无序竞争和独家垄断同时存在。(3)各级政府间事权不清晰，以致难以建立起与事权相匹配的财税体制，继而影响着公共财政体制的真正建立。(4)收入分配体制改革严重滞后，一次分配公平性较差，收入分配调节力度较弱，地区间和部分社会成员收入分配差距因发展机会不均等和分配过程的不公开而不断扩大。(5)财政、金融等公共政策对不同性质的企业和社会组织体现着区别，教育、卫生、文化等公益事业 在 不 同 地 区 的 人 群 中 存 在 着 差别，就业歧视、社会保障不平衡等仍然存在，基本公共服务不均等的状况还比较严重。(6)政府职能转变不到位，政府部门对微观经济活动的干预仍然较多且在很大程度上借助审批方式，在比较特殊的时期尤其如此，法治政府和服务型政府还没有真正建立起来。

　　2、国内外环境变化对改革提出了新要求。从国际方面看，经济全球化和区域一体化深入发展，科技创新孕育着新的突破，合作、交往、联动成为基本主题。基于维护自身利益和争取更大利益，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争会更加激烈，这在当前国际金融危机影响仍然存在，并且还在以某种形式继续发展，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出的情势下更是如此。面对这种复杂的环境，各国必须同时做出双重选择：一方面，必须积极融入全球化和一体化进程，从而在更广范围、更高层次上利用国际市场，获取资源和配置生产要素，拓展经济发展空间；另一方面，必须有效保护自己，避免在这一进程中自身资源要素被抢夺。中国也面临这样的双重选择。从体制建设的角度看，一方面，要以更加开放的心态和思维，大力推进体制创新，努力形成主动融入国际市场，承接经济全球化机会和利益，并依托适当的平台掌握更高层次利用全球资源要素主动权的体制机制，这就是与国际通行做法相一致的，或者说与国际化相适应的管理体制和运行机制；另一方面，要切实树立风险意识，在扩大和深化与各方利益汇合点的同时，着力构建防范境外风险传导，有利于抵御各种形式的保护主义，维护我国内外权益的体制机制。从国内方面看，我们正处于全面建设小康社会和推进现代化建设的关键时期，工业化、城镇化等将持续深入发展，我们仍需要追求比较快的增长速度。但是，我们不能再以追求经济增长速度为重心。一方面，经过这些年粗放型的增长，土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约，也就是说，经济增长的资源环境约束大大强化；另一方面，经济运行本身也存在一系列问题，突出的如投资和消费关系失衡、收入分配差距悬殊、科技创新能力不强、产业结构不合理、农业基础仍然薄弱、城乡区域发展不协调、就业总量压力和结构性矛盾并存、基本公共服务均等化程度差距较大、社会矛盾明显增多等。这要求我们正确处理好经济发展和资源节约、环境保护的关系，处理好经济发展与社会事业发展、推行基本公共服务均等化的关系，处理好经济发展与促进公平正义、构建和谐社会的关系。

　　三、下一步推进中国经济体制改革的任务与路径

　　国际国内环境对深化改革提出了迫切要求，新时期新阶段改革的任务更加艰巨，必须以更大的决心和勇气，花更大的气力和精神全面推进各领域改革，并寻求适宜的改革路径，确保改革平稳顺利而又富有效率的向前推进。

　　下一步，要加快关键领域的改革攻坚步伐，不断完善社会主义市场经济体制，为科学发展提供有力保障。主要是：

　　1、大力推进行政管理体制改革。一是继续推进政府职能转变。进一步理顺政府与企业、与市场的关系，实现政企分开、政资分开，以及政府与市场中介组织分开。可以由企事业单位和市场中介组织承担的事务，全部移交给企事业单位和市场中介组织。与此同时，进一步推进政府管理法制建设，全面推进依法行政。二是深化政府机构改革。着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。三是健全科学民主决策机制。从对重大事项的决策在坚持集体审议的同时，可通过调查研究、专题咨询和公示公证等形式广泛听取意见。推行政府绩效管理和行政问责制度，加强对权力的监督，提高政府的执行力和公信力。四是分类推进事业单位改革。按照政事分开、政企分开、管办分开、营利性和公益性分开的要求，积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位的改革。

　　2、积极深化国有体制改革。一是完善国有资本有进有退、合理流动机制。二是继续推进国有大型企业制度创新。三是以对外放宽市场准入、对内创新产权结构为重点，大力推进垄断行业改革。四是深化国有资产管理体制改革。

　　3、进一步促进非公有制经济发展。一是全面落实促进非公有制经济发展的各项政策措施。配合国有经济的战略调整，鼓励和引导民间资本进入法律法规没有禁止的行业和领域，支持和推动非公有制企业通过参股、控股、并购等多种形式，参与国有企业改革重组。二是进一步完善相关制度环境。采取切实可行的措施，强化法律法规约束，破除各种有形和无形障碍，真正营造出非公有制经济与其他经济成分平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到服务保护并一视同仁接受监督管理的制度环境。

　　4、不断加快财税体制改革。一是积极理顺政府间财政关系。合理界定各级政府事权，在此基础上，理顺各级政府间财政分配体系，建立健全财力与事权相匹配的财税体制。二是深化预算管理制度改革。建立健全预算编制、报送、监督相互协调和有机制衡的机制。强化公共财政预算，增加公共服务领域投入，着力保障和改善民生。规范预算编制程序，不断扩大预算领域，深化预算内容。深化部门预算、国库集中支付、政府采购等改革，进一步完善预算信息管理制度，不断提高预算的透明度。三是推动建立有利于科学发展的税收制度。逐步扩大增值税征收范围，将一些生产性服务业领域纳入试点，相应调减营业税等税收，从制度上解决货物与劳务税收政策不统一问题，逐步消除重复征税。研究推进房地产税改革，促进房地产行业健康发展。继续完善个人所得税改革，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。与此同时，逐步健全地方税体系，赋予各级政府适当税收管理权限，支持培育地方支柱税源，促进经济发展和民生改善。