功能监管与机构监管应“双剑合璧”

　　机构监管与功能监管是金融市场监管的两种不同方法，各有其存在价值和适用领域，在金融监管中是共存共生而不是非此即彼的关系。对二者进行适当协调和有机结合，可以使金融市场监管的内涵更加丰富、定位更加清晰、目标更加明确、手段更加灵活。

　　目前我国金融市场功能监管与机构监管的协调存在两大问题。首先，缺乏法定监管协调机制。我国金融监管领域至今没有一个行之有效的法定协调机制，《中国人民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制”的规定虽然提供了这方面的可能，但却一直停留在原则层面上。2007年8月14日发布的、经国务院批准的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《“三定”规定》）再次强调建立金融监管协调机制，但由于种种原因至今仍未正式建立，令人遗憾。

　　其次，片面意义上的机构监管占据主导地位。所谓片面意义上的机构监管，是指仅强调机构监管的一层内涵（按机构类型划分监管权限）而相对忽视其另一层内涵（将机构作为一个整体进行监管）的监管方法。一方面，按机构类型划分监管权限仍是我国目前的主导模式，功能监管原则很多时候得不到贯彻，这从目前对金融理财产品和金融衍生产品的分散监管中可见一斑；另一方面，将机构作为一个整体进行监管这一点往往又被忽视，例如对金融控股公司缺乏整体意义上的监管。

　　为此，需要从四个方面予以加强。第一，尽快建立中国人民银行牵头下的法定协调机制。中央银行在金融监管中的必要性毋庸置疑，而在国际金融危机之后，重新认识和确立中央银行在金融监管特别是宏观审慎监管方面的地位，更是全球主要金融市场的共识。因此，目前的当务之急是根据《中国人民银行法》第9条和《“三定”规定》的授权，建立人民银行主导下的常设金融监管协调机制。

　　第二，加强对金融控股公司的协调监管。应当考虑以人民银行作为金融控股公司的“机构”监管者，负责对包括控股公司及其子公司在内的整个混业经营集团的财务状况和风险状况进行监测。与此同时，由银监会、证监会、保监会作为金融控股公司的“功能”监管者，对集团中从事相应业务的子公司进行对口监管，既包括风险监管也包括行为监管。

　　第三，加强对金融理财产品的协调监管。对于功能相近的金融理财产品，应当基于功能监管的原则进行更为协调一致的监管，当务之急是确立统一的监管标准和规范。

　　第四，加强对金融衍生产品特别是场外衍生产品的协调监管。根据《“三定”规定》，人民银行是场外衍生产品交易市场的法定监管机构。为此，人民银行应当有权制定统一的业务标准和规范，在必要时还有权对市场参与主体提出与安全和稳健运营有关的补充监管要求，行业监管部门应当在法定监管协调机制的框架内给予必要配合。同时，考虑到人民银行的主要职责和特长在于货币政策和金融稳定等宏观性工作，因此人民银行的市场管理职能应当主要体现在确定基本思路和协调监管权限，具体工作可以更多地通过自律组织来完成。

　　（作者为中国社会科学院国际法研究所副研究员）