全国文化市场综合执法改革任务基本完成

　　到2011年底，全国列入文化市场综合行政执法改革范围的401个地级市（含副省级城市及直辖市的区县）及2605个县（区）中，直辖市、副省级及其以下城市已经全面完成综合执法机构组建工作，大部分地市和区县也已完成文化行政管理部门整合，组建了综合文化行政责任主体。至此，根据中央统一部署，全国文化市场综合行政执法改革工作基本完成。

　　从2004年试点工作启动到2011年基本完成任务，文化市场综合行政执法改革工作走过7个年头。综合执法改革的初衷是要解决文化市场长期存在的交叉管理和管办不分问题。为此，改革紧紧抓住两个方向推进。一是整合行政管理资源，在列入改革范围的行政区域推动文化（文物）、广播影视、新闻出版（版权）三局合一。二是把审批权和管理权分开，整合不同部门的执法力量，组建相对独立的综合执法机构，行使市场监管职能。

　　文化部文化市场司副司长刘强告诉记者，过去文化市场的“审批权”和“管理权”是由同一个部门行使的，也就是说决定你能否进入市场的人也就是将来负责监管你经营行为的人。组建独立执法机构以后，审批权和管理权由不同的部门行使，大大降低了造成行政腐败和监管不严等问题的隐患。

　　从更深层面来说，“审批权”和“管理权”的分开反映出的是政府部门角色的转变。在文化市场萌芽期，“审批权”承担着调节文化市场的任务。当感觉文化市场出现不良苗头时，有关部门会通过提高进入门槛等方式把不良因素排除在市场之外。文化产品有其特殊属性，加上我国长期以来采用事业办文化的方式，重审批轻管理的方式在特定历史阶段有其存在的合理性。然而，随着文化体制改革的推进和文化产业的发展，文化市场迅速扩张，这种管理方式的弊端开始凸显。一方面高门槛使文化市场潜在的发展动力受到压制，另一方面执法水平和执法力量严重不足，无法适应不断涌现的新情况的需要。

　　2004年，中办、国办转发《中宣部、中编办、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，正式启动了综合执法机构的组建工作。文化部负责指导全国文化市场综合行政执法，建立统一完善的文化市场综合行政执法工作制度。

　　文化部从2010年起还投入1000多万元，开发了文化市场综合执法办公系统，以技术手段提升文化市场管理水平。截至目前，系统已在18个省正式应用，来自不同地区的综合执法人员有了一个统一高效的执法信息化平台。去年底，文化部出台了《文化市场综合行政执法管理办法》，这是我国第一部专门针对文化市场综合行政执法工作进行管理和规范的部门规章。今年2月1日起，《办法》正式实施，奠定了综合执法的法律基石、理顺了各相关行政部门的职责分工、进一步规范了执法程序和执法制度。

　　值得关注的是，随着全国范围内综合执法改革任务的完成，综合执法改革的效果也开始在“综合”层面上显现。始于2003年的这一轮文化体制改革工作突出特点之一就是强调整体规划和综合配套。事实证明，在文化体制改革启动之初同步进行综合执法改革，使文化市场采取边建边管而不是先建后管的方式，有力地支持了此后文化事业和文化产业的飞跃式发展。这一点在新兴的网络文化市场中表现得尤为明显。与传统文化市场的综合执法局限在副省级及其以下城市不同，网络文化市场的监管职能统一由新组建的综合执法队伍承担。这使执法机构可以集中力量研究网络文化市场的特性，创新工作方式应对实际需求。文化部文化市场司已经建立制度，定期发布网络音乐和网络游戏等产业的监管情况。不久前，有关部门还成立了网上巡查小组，通过明确标准、专人专办，对网络文化市场进行定期巡查，收到良好效果。

　　在刘强看来，这只是万里长征走完了第一步。组建综合执法队伍的目的是为管好市场，并不是挂了牌就算完事。圆满的句号只能表明前一阶段的目标基本达成，未来还有很长的路要走。今后，文化部还将通过实施文化市场监管能力提升工程，全面加强综合执法队伍形象、装备、能力和作风建设。在五年时间内，建设集文化市场主体准入、动态监管、综合行政执法为一体的文化市场技术监管平台。刘强说：“这些年文化市场发展特别快，各种新现象新情况层出不穷。我们必须紧跟形势变化、提高执法水平，才能保障文化市场的健康有序发展。”