助推服务业： 上海调整市县财政 分成比例

周潇枭 2012-02-14 23:50:05  

　　近日，上海市政府印发了《上海市财政改革和发展“十二五”规划》（以下简称《规划》），对当地财政改革涉及的财政政策、财力分配、预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价、信息公开这七个方面进行系统规划，并明确提出“十二五”期间上海市地方财政收入与经济保持同步增长。

　　调整市级与区县财政分成比例

　　《规划》明确表示，要提高与服务业和制造业密切相关的税种收入中，区县财政的分享比例，要降低与土地、房产直接相关的税种收入中，区县财政的分享比例。同时，要将原属市级集中征管企业的部分财政收入，分享给区县。

　　中国社科院财贸所税收研究室主任张斌认为，这一降一升中，能使地方政府减少对土地、房地产相关税收的依赖，鼓励区县政府发展实业和服务业。

　　上海财经大学公共经济管理学院教授胡怡建认为，这与上海进行城市转型密切相关，上海要大力发展现代服务业，依靠这一政策调整能充分调动区县政府的积极性，能促进区县政府招商引资，扶持当地现代服务业的发展。

　　胡怡建还表示，上海要建立国际金融中心，未来很可能将原本属于市级统一征收的金融业，将其部分收入分享给区县。

　　对于上海实现财政收入与经济发展同步这一目标，胡怡建认为是务实的。

　　因为“十二五”期间，上海正值城市转型的过渡期，传统产业在消亡，新兴产业还未成长壮大；因经济结构调整，而导致经济增速下滑，进而对年度财政收入造成压力。

　　2011年上海GDP增长速度为8.2%，全国垫底。同时，上海又在进行营业税改增值税试点，这是一项减税改革，目前只在部分行业进行试点，未来还会全面推开，这对未来的财政收入也是一大影响。

　　防止年末突击花钱：

　　编制三年滚动规划

　　《规划》提出，在编制年度预算的同时，要编制三年滚动规划，构建中期预算管理机制，将改革发展中遇到的矛盾和薄弱环节，纳入到中期规划里，动态调整年度和中期财政预算的政策导向和推进节奏。

　　张斌说，政府编制滚动预算，能对未来几年需要做的事情，做到心中有数。上海这方面的尝试，是走在前列。不过，他也指出，预算是一个复杂的系统工程，滚动预算只是完善预算编制和执行过程中的一个小手段，预算定额和预算公开等这些方面的安排，也会对预算改革的成效起到重大的影响作用。

　　目前国内政府预算管理中，存在比较严重的年末突击花钱的问题。张斌指出，这与年度性的预算安排有一定关系，尤其在专项转移支付领域。

　　由于专项转移支付需要地方自己申请，部门在项目审批、资金拨付的过程中比较谨慎，花的时间也相对较长，这样就产生了资金的积压。当地方拿到钱时，可能已经到年底了，然后就需要在年底迅速将这笔钱花掉。

　　如果在预算编订时，能有一个相对长远的规划，如将三五年之内需要实现的政策目标列出，建立一个滚动式的项目库，再对这些项目进行优先排序，进而安排年度工作，则能提高财政资金的使用效率，加强财政预算的政策调节功能。

　　明晰财政超收用途

　　《规划》也对愈演愈烈的财政超收现象进行了规定：当有超收存在时，除用与法律法规和财政体制规定应该增加的支出外，原则上用于补充预算稳定调节基金，以及保障性住房建设、偿还地方政府性债务支出等。

　　张斌指出，目前国家对于财政超收没有统一规定，超收的财政收入没有纳入预算体系的管理，也没有经过同级人大的审议，政府对这部分收入的支配权比较大。

　　2011年，全国财政收入为103740亿元，首次突破10万亿，财政超收规模也达到了史无前例的1.4万亿元。2011年上海市财政收入约为3430亿元，比预算中的3103亿元超收327亿元，超收比例约为11%。

　　胡怡建指出，政府在编制年度预算时，总是比较保守。从以往的历史记录中可以看出，政府制定的经济发展速度或者财政收入目标，总是比实际发展速度和实际财政收入要低。因为将预算目标订得低，实际结果超出原订目标，这是一种成绩；如果将目标订得过高，结果没有完成，相关政府需要担负责任。