如皋“万顷良田工程”试点调查

　　何佳

　　龙年春节刚过，张鹏恋恋不舍地离开了老家那两层小楼，外出打工。临走前，他一再嘱咐父母，一旦镇里面决定要家里搬迁，要立即通知他，他会马上赶回来。

　　张是江苏省如皋市高明镇刘庄村的村民，此前，和他同样处于“不安”状态的还有他所在的这个村的上百户居民，因为按照镇里面的统一安排，这里即将成为当地“万顷良田工程”建设地。

　　不过，由于当地镇政府就拆迁征求村民意见时遭遇强烈反对，有人说这个工程“已经搁浅”，有人说“还会继续”，莫衷一是。

　　如今，这种不确定性时刻困扰着这个中年汉子，他说，打工的时候总是心存不安。

　　张鹏所言的“万顷良田建设工程”，是江苏省国土资源厅从2008年开始在全省范围内广泛开展的一项大规模土地整治工程。通过该项工程，将当前零散的农民居住点集中起来安排居住，而原来的居住用地则开垦为成片的良田，还有部分土地被用于转化为建设用地。

　　江苏省国土资源厅表示，该工程经过2年多探索，有效新增了耕地面积，缓解了用地矛盾，为农业现代化提供了基础平台，也为工业化城市化拓展了用地空间。

　　这个旨在通过土地整理而解决耕地保护利用及城镇建设发展用地指标的新举措，其实施效果亦获得业界好评。2012年1月20日，江苏“万顷良田建设工程”以最高票、最高分获国土资源部科学技术奖一等奖，这是江苏首次获得该奖项。

　　不过，2011年2月，江苏省有关方面宣布，暂停扩大此项工程试点范围，并要求对已经试点的地区要“回头看”，“确保项目区农民生活水平不降低，长远生计有保障，身份变换得实惠”。

　　记者了解到，部分基层政府反映，该项目实施过程中会遭致一些村民的不理解和质疑。这使得试点的工作陷入停滞。

　　最近，江苏省政府再次做出要求，必须按照国务院要求，新增建设用地指标优先用于新农村建设，经批准少量新增建设用地指标可调整用于城镇建设，但其土地收益必须全部返还农村。

　　而在如皋市，新的收益返还方案已经拟定，即土地股份合作社按入股承包地面积以920元／亩年的标准发放定额保底收益，并根据经营状况对入股农户进行二次分红。

　　陷入停滞的刘庄村试点

　　刘庄村所在的如皋市高明镇地处江苏省中部，由于位于长江下游的高沙土地区，土地相对贫瘠，曾有“三日不雨灰沙扬，一朝大雨水汪汪，高处火烧低受淹，十年就有九年荒”之民谣。从上世纪50年代以来，该镇就一直在进行土地整治和改造。

　　该镇经济一直相对落后，当地农民大部分选择外出打工，留守的农民收入以农业为主，但几乎家家户户都建有两层小楼房。

　　张鹏就是其中一位村民，做建筑装修的他在外地已经打工10多年，但无论“飘”到哪里，“这里才是我的家”。

　　2011年的一天，家人电话他说，“村里面在统计是否愿意拆迁，听说是建良田。”

　　他旗帜鲜明地表达了反对，对于

　　在外的人来说，“受够了蜗居”的他，“家里两层楼房对我意义重大”，他的儿子也一直在当地上学，并未带在身边。

　　还有村民担忧，搬迁后自己的收入会减少。

　　一位涉及“万顷良田建设工程”的退休教师给记者算了一笔账：一亩田，一季种小麦，一季种稻谷。减去成本费后，农民一年的收入约2000元左右，而现在一亩土地第一年的流转费只有700元，即使加上第一年的青苗费也只有1300元，“收入不但没有增加，一年反而每亩还减少了近1000元”。

　　张鹏则担心自己到了小区后，“离仅有的那点田很远，又找不到好的工作，怎么办？”

　　一位其他村镇的已搬迁的村民就曾告诉记者，当时其所在的拆迁安置小区也帮忙安排工作，但适合的不多，“即使有适合的，也是扫地、门卫的工作”。

　　记者看到，在当地一个名为《三举措做好万顷良田前期准备工作》的宣传稿里面，提到了张鹏所说的这份问卷调查。

　　“我镇在召开全镇动员会的基础上，逐村逐组召开村民会议，做到拆迁安置调查户户登门拜访，户户签字确认，确保群众同意率达98%，向农民发放致农户的一份信、问卷调查表等”，宣传稿里面如是说。

　　“据我了解，基本上都反对。”张鹏说。

　　张鹏的说法尚未得到高明镇负责人的证实。

　　根据本报获得的该地区《“十二五”万顷良田建设规划》显示，这一规划中拆迁总户数达到657户，工矿企业9个，其中平房155户，楼房502户，拆迁总人口2866人。

　　事实上，该乡镇所在的某县级市早就实施了该工程，当地一位政府官员曾向本报记者透露，“我们这里是江苏省万顷良田工程做得比较好的，甚至可以说这个工程发源于我们这里”。

　　如皋有关方面的数据显示，从2008年开始，该市展开了“万顷良田建设工程”试点，累计整村搬迁农民5638多户，整理土地33870亩，复垦5713亩，为城市和项目建设腾出建设用地指标4725亩。

　　工程试点暂停扩大

　　“万顷良田建设工程”是以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，将农村居民迁移到城镇，腾出土地建设大面积、高标准农田，实现居住集中、耕地连片。

　　江苏省国土资源厅表示，实施该工程有利于解决耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地过大、保障水平较低等问题和矛盾；“是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措。”

　　江苏省国土资源厅副厅长杨维兴此前接受媒体采访时，再次详细阐述了“万顷良田建设工程”的四大效应：一是增加了耕地数量，提高了耕地质量；二是拓展建设用地空间；三是实现劳动力资源集聚；四是可以进一步挖掘和激发市场消费需求。

　　在这些效应中，外界关注得更多的是土地问题，杨维兴在谈及第二大效应时也做了详细的解释。

　　如皋“万顷良田工程”试点调查

　　“相对城市土地资源十分紧缺的状况，实行农村土地整理，并开展城乡建设用地增减挂钩，不失为一种高明之举。向城镇转移农村人口，建公寓式住宅，可节约大量的建设用地。”杨维兴说。

　　官方数据显示，截至2011年2月，江苏全省共批复47个“万顷良田建设工程”试点项目，涉及土地89.83万顷，计划新增耕地面积13.56万顷；通过此项工程，江苏全省还可盘活建设用地9.71万顷。

　　“江苏经济社会发展对土地的需求量越来越大，而推动农居由散到聚，至少可以节省70％的建设用地。”江苏省国土资源厅厅长夏鸣此前亦表示。

　　据测算，搬迁一个4000人的村，平均能够挂钩置换出700亩的用地指标，相当于一个县1到2年的指令性建设用地计划总量，这显然能够初步保障经济增长的用地。

　　官方数据显示，在整个江苏，到2010年10月前，已批准的省级试点工程共54个，规模102万顷，新增耕地16万顷，盘活建设用地11万顷。

　　由于盘活的11万顷土地可以直接用于城镇建设用途，而能够为地方政府越来越野心勃勃的新城规划提供土地，因此这也得到了地方的支持。

　　以无锡市为例，当地在无锡新区建设了鸿山万顷良田，并在惠山区设立了前洲、洛社万顷良田工程。

　　2月13日，本报记者在无锡惠山区洛社现场看到，在与李金镛故居相隔一段距离的地方，可以看到“搬新居百姓添欢喜，建新城洛社添活力”的户外宣传广告，因万顷良田工程搬迁的居民，很多都将到这里的集中区居住。

　　无锡市国土资源局规划和耕保处处长孙电在当地媒体上表示，“通过万顷良田建设工程，尤其有一个抓手叫城乡建设增减挂钩，这个可以有效地盘活农村的低效土地，来盘活存量土地，大家城乡统筹”。

　　官方数据显示，无锡的建设用地占无锡市的总面积接近30%，这个比例是联合国研究机构的一个警戒线，当一个地方建设用地超过30%，这个地方的生态将会受到一定的影响，而通过万顷良田，经过统筹手段可以不增加占比，却扩大了建设用地的面积。

　　以无锡新区为例，本报获得的《无锡新区万顷良田工程简报》显示，通过城乡建设用地增减挂钩可置换建设用地700亩左右。

　　就在该项目在江苏热火朝天开展的时候，2011年2月15日，江苏省国土资源工作会议传出消息，决定暂停扩大“万顷良田建设工程”试点范围。

　　本报记者试图联系江苏省国土资源厅，了解工程暂停的原因，但没有得到回复。

　　不过，从江苏省国土厅在暂停该项目时发出的通知，要求对已经批复和正在实施的试点项目，要全面组织一次“回头看”。

　　“已有万顷良田项目列入国家土地整治项目的，要进一步巩固。同时，要严格规划方案的审查和论证，对涉及村庄撤并的土地整理，必须充分尊重项目区农民意愿，必须举行听证、论证，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，确保项目区农民生活水平不降低，长远生计有保障，身份变换得实惠。”要求如是提出。

　　这或部分揭示了江苏省政府的部分担忧。记者了解到，部分试点地区存在农民搬迁意愿不足的情况，同时，农民亦担心被拆迁后存在收入降低等问题。

　　不过，部分基层政府仍然对万顷

　　良田工程有着自身的需求，且这种需求一直持续发酵。

　　据本报多方了解，“万顷良田建设工程”从2008年9月份开始，仅仅到2010年，整个江苏省共有13个省辖市53个县（市、区）正式向江苏省国土资源厅提交了60个“万顷良田建设工程” 试点申请，涉及土地总规模112.20万顷。

　　之后又不断有县市向江苏省国土资源厅提交申请，但截止到2011年2月，江苏全省总共才批复了47个“万顷良田建设工程”试点项目，涉及土地89.83万顷。

　　如皋试点如何摆脱困境

　　在决定暂停试点范围扩大后，江苏省政府有关负责人要求，今后必须按照国务院要求，实施土地整治后，整理出的土地首先要复耕为耕地，新增建设用地指标优先用于新农村建设，经批准少量新增建设用地指标可调整用于城镇建设，但其土地收益必须全部返还农村。

　　南京师范大学教授张小林对该项目曾提出自己的看法，其认为万顷良田建设工程既推进了城乡统筹和乡村空间重构，又有助于解决过去农民进城却留不了城的难题，是一项有价值的探索。

　　这或是江苏方面的初衷，事实上，在某市万顷良田建设工程现场，一位当地村民就直接告诉本报记者，“我觉得还挺不错，毕竟我们这里主要不是靠农业了”。

　　他家房子被拆迁后，当地政府在一个名为“富民花园”给他安置了住房，他觉得还可以接受。

　　在“万顷良田建设工程”试点推行两周年之际，一位江苏当地的部门领导发表了一篇文章，其中指出，“目前江苏非农产业在农村经济中的比重超过90%，大部分农民已经不是主要靠种地来增加收入、改善生活”。

　　政府将土地收益返回农村似乎给了农民以定心丸，然而，该建设工程在实施过程中也遇到了部分村民的不理解和反对。

　　事实上，在苏南发达地区，这种现象比较明显，但在苏北，依靠农业的人数仍然较多，且农民将土地看成是自己保障的最后一块根据地，所以拆迁等工作就较难。

　　不仅在苏北，在苏南欠发达地区也存在这种现象，因此担忧拆迁后收入减少，对万顷良田工程存在部分疑虑。

　　显然，在建设万顷良田工程的同时，要防止村民沦为弱势群体。据本报了解，苏州东渚、通安等地区已经推行一种股份合作的方式来帮助当地被拆迁户致富。

　　具体路径为：被拆迁户将自己的安置房子按照2500元每平方米入股，依托苏州西部生态城，合作社每年实现保底分红，年收益率不低于8%。

　　这也意味着一个20万的拆迁安置房，一旦入股的话，每年将有1.6万的收入。

　　业内人士说，这不失为一种有效地保障村民经济权益的手段。而对于地方政府而言，在发展地方经济和尊重村民土地财产权及收益之间如何寻找平衡，成为解决如皋试点困境的关键。

　　（应当事人要求，张鹏是化名）