如何再次实现改革的突破

　　郑永年

　　在邓小平“南方讲话”二十周年、中共十八大来临之际，中国的改革再次面临一个十字路口。

　　二十年前，基于“南方讲话”之上的中共十四大正式确立了“社会主义市场经济”改革路线，为十一届三中全会以来的改革找到了重大的突破口。这一改革路线为今后中国二十来年的发展奠定了坚实的基础。中国不仅成功对付了1997年亚洲金融危机和2008年世界金融危机，而且发展成为世界上第二大经济体，进入中等收入国家行列。

　　但二十年过去了，进一步的改革面临重重阻力，社会不满声音不绝。中国的改革向何处去？改革的下一个门槛必须迈过去。迈过去了就是光明的前途，如果迈不过去，那么中国可能陷入人们所担心的“中等收入陷阱”，而且随着社会的激进化，“低度民主陷阱”也很可能到来。

　　下一步门槛是什么？就是社会建设和社会改革。

　　如何再次实现改革的突破？

　　中国改革的现状如何？

　　自改革开放以来，改革、发展和稳定一直是中国三个互相关联的政策领域。通过改革而得到发展，通过发展而达致稳定，而稳定本身又反过来有助于进一步的改革和进一步的发展。这是一个良性的循环。不过，这些年来中国总体局势的发展态势在很多方面表明这三者之间似乎已经开始进入一个恶性循环，即无改革、高发展和不稳定。具体地说，各方面的改革停滞不前，经济发展速度加快，社会则变得越来越不稳定。这也就是为什么近年来各级政府高度强调“维稳”的主要原因。很显然，社会的不稳定反过来严重制约着进一步的改革和发展。

　　首先来看“无改革”。“无改革”指的是一种没有改革的客观局面，它并不是说执政党领导人和政府或者社会不想改革。想改革而没有执行或者执行得很差，就导致“无改革”局面。今天，方方面面的改革似乎已经遇到了瓶颈，遇到了既得利益的强大阻力。

　　经济改革开始得最早，无论是上世纪八十年代还是九十年代，方向很明确，那就是市场经济；同时改革的力度也不小，尤其在九十年代，政府出台了“抓大放小”的改革战略，成效显著。中国也加入了世界贸易组织，和国际接轨。内部的改革和外部开放给中国的经济发展注入了莫大的动力。进入本世纪以来的很长时间里，中国经济取得了两位数的增长就是前面所进行的改革开放所带来的“红利”。

　　不过，近年来，经济改革方面已经举步维艰。上世纪九十年代开始的国有企业公司化、公司治理和规制等方面的改革得不到深化。大型国企越做越大，越来越多企业从规模讲已经排到世界前列，但无论从劳动生产力的提高还是从技术创新来说，中国的国企都无法和先进国家的相比。

　　原来所设想的通过重组国企来增强国际竞争力的目标并没有达到。相反，随着国企的扩张，国有部门越来越没有边界，挤占非国有部门的发展空间。尤其是，近年来随着央企大肆挺进房地产等领域，国企很快改变着原来的国有企业和非国有企业保持相对平衡的格局，对中国国民经济的结构产生着负面的影响。国企通过垄断和行政权力来聚集财富。很大程度上，国有企业已经演变成一种有效的财富动员与转移机制，把财富从社会转移到国家，从地方转移到中央，从大多人转移到少数人。如果通过垄断和行政权力就能获利，那么国有企业就没有动力通过提高生产力和技术方面求进步了。很显然，垄断型国有企业已经成为中国经济进一步市场化的阻力。

　　相比之下，非国有部门的情况就很不相同。尽管无论在意识形态还是在宪法和法律上，非国有部门已经合法化。但这个部门仍然遇到无穷的实际政策的歧视，意识形态和法律上的平等性只是一纸空文而已。缺少资本的民间企业得不到国家控制的银行和金融系统的支持，而已经聚集了相当金融实力的民间资本则缺少投资的空间。也令人遗憾的是，国家对民间融资要么不容许，要么加以过多的控制。

　　如果容许民间融资，中国的非国有部门的投资应当是可持续的，因为资本总会从过剩部门流向短缺部门。在民间融资得不到发展而国有银行又不给有效支持的情况下，需要资金的非国有部门得不到发展，而资本过剩的部门没有投资空间，从而到处盲流，大肆炒作一切可以炒作的物品，包括房地产。

　　最近更出现了令人担忧的新情况，那就是，大量的民间资本连同民间企业家流向了海外。因为全球化，如果中国内部的情况不能得到有效改善，这种趋势会加剧。企业家是经济可持续发展的主体，这个群体的流失势必对可持续发展带来负面影响。

　　社会改革方面的情况更不容乐观。在本世纪初，随着社会问题的凸显，政府开始把社会改革和社会政策提高到改革的议事日程上来，即成了主体性改革。社会保障、医疗卫生、教育和房地产等方面都是政府要改革的。社会改革方面的政策话语早已经在台面上了，包括“全面小康社会”和“和谐社会”等。那么，事实上怎样呢？不能说政府不作为，在所有这些方面，政府已经尽力。但是从社会的满意度来说，到目前为止的改革是远远不够的。既得利益要么直接阻碍改革、要么改变改革的方向，挟持改革以图私利。因此，改革所取得的成效远远弥补不了经济发展对这些社会领域的破坏程度。

　　令人费解的是，既然经济和社会等方面没有实质性的改革，那么中国这些年的发展为什么反而是在加速呢？即使2008年开始的全球金融危机对中国的增长也没有产生过度的负面影响。如何理解“无改革”情况下的高经济发展呢？

　　一个重要的增长源来自前段时期的改革。就是说，这些年的成就是此前改革的“收获”。1990年代的激进改革和加入WTO等都为后来的经济增长打下了基础。中国平稳度过1997年亚洲金融危机，有效抵御了2008年开始的席卷全球的金融危机。这些都和有效的经济改革有关。

　　第二个增长动力来自于政府动员型的资源投入。从1997年亚洲金融危机到近年的世界金融危机，中国化危为机，从各种危机中找到了发展的动力。为了应付危机，中国政府出台了很多非常有效的政策举措。例如2008年全球性金融危机之后出台的四万亿“救市”资金措施有效刺激了经济的增长。另一方面，以举国体制出现的国家大规模的政治工程例如“奥运会”和“世博会”等也对经济增长产生了极其正面的效应，即所谓的“奥运经济”和“世博经济”。不过，应当说明的是，这些政策举措并不是改革。或者说，中国的高度经济发展并非通过实质性的经济体制改革而达成，而是在GDP主义指导下，以国家经济和金融部门来发动的“经济动员”而取得的。

　　第三个增长源则是不幸的，即通过破坏社会领域而得到的发展。这里既有认识问题，也有利益因素。从认识论上说，一些改革者对经济领域和社会领域的不同性质没有认识或者认识不深。在实践中，他们往往经济政策和社会政策不分，简单地把经济政策应用到社会领域。经济政策侵入社会领域的情况很严重，不管改革者是否意识到。不过，最主要的还是各级干部官员当中盛行的GDP主义。为了促成经济的飞速增长，权力资本直接主导了“社会改革”，导致了严重的社会后果。即使在资本主义国家，诸如医疗、社会保障、教育和房地产等具有高度社会性的领域，国家不仅对投资都具有非常严格的控制和限制，而且这些领域也是国家投入最多的领域。很可惜，在中国，这些领域都在不同时期成为了国家代理人和投资者分享利益的暴富领域。一旦经济出现困难或者遇到危机，如1997亚洲金融危机或者这次全球性金融危机，中国都是以牺牲这些社会领域来保GDP增长的。

　　其次，各级政府尤其是地方政府，为了保增长（实际上就是GDP数据），不仅不阻止资本在社会领域到处乱闯，资本无限制地进入社会领域，而且也加入这个行列，并经常成为主角。例如在住房领域，地方政府只有对扩张房地产市场有动力，而对于改革的另一面，保障性住房制度，明显缺乏兴趣。在西方，新自由主义经济思潮主要流行于经济部门。在新自由主义进入社会领域（诸如社会保障、福利和教育等）时，遇到强大的阻力。在中国则相反。当新自由主义进入经济领域时，遇到了国有企业的强大的抵御，但在社会领域则横冲直撞。中国社会力量不如西方强大，没有能力抵制新自由主义的侵入。当然，这并不是说，中国的国有企业应当实行新自由主义。

　　最后，正如垄断央企在国企改革中坚如磐石的垄断地位，国家工作人员的福利体系或者“特权”体系也俨然成为社会领域“市场化”的推动力量。最有权势的阶层可以最大程度地享受市场化所带来的好处而不需要承受市场化之痛，他们理所当然推进社会领域的市场化，而对社会领域市场化的负面效应毫无感觉。当前的中国，在经济领域市场化不足的同时，社会领域已经过度市场化。虽然价格 “双轨制”已然消失，但以行政垄断和福利特权为标志的另类“双轨制”，在社会经济两个领域仍然并行存在。

　　在这样的情况下，社会的“不稳定”也很容易理解了。中国在经济取得高速发展的同时，社会的解体也在加速。或者说，高速的经济发展是以社会的解体为代价的。社会解体表现在各个方面，但最显著表现就是近来高涨的社会暴力。暴力发生在社会和政府之间、社会和资本之间、社会与社会之间。这些角色之间的暴力已经充塞媒体报道。但这里有两大趋势特别值得注意。

　　第一，分散化的地方资本或者政府的暴力已经导致了社会个体化的暴力。中央政府政令和地方政府各个方面行为的冲突与脱节现象越来越严重。地方政府和资本的利益结合体不是导致地方权力的极权（土皇帝），就是制造资本的极权（原始形态的资本主义）。同时，以稳定为名义的社会控制（“维稳”），导致社会集体行为在很多场合变得不可能，社会个体不得不以诉诸于个体暴力来对抗地方权力或者资本。

　　第二，更为严重的是，在暴力背后隐藏着社会对政府和资本的极度的不信任。政府部门生活在权力的城堡里面免受市场力量的冲击，资本有赖于自身财富或者“权力资本”，可以从容应付和消化市场，但普通老百姓面对无情的市场力量则无可逃循。社会和政府、资本之间的不信任度加剧，社会的暴力程度也随之加剧。

　　同时，当社会失去对政府的信任的时候，政府治理也很容易失效。无论政府说什么，社会都持怀疑态度；无论政府做什么，都赢得不了社会的认同。社会对政府的不信任又成为政府的政策失效的其中一个主要原因，导致一种政府无力和社会不信的恶性循环。值得注意的是，当社会暴力足以威胁公共安全和社会稳定的时候，中国的中产阶级（其中很大一部分是民营企业家）已经开始逃离本土，用各种方式移民到被认知为比较安全的社会。

　　改革为什么变得那么困难？

　　政府和社会之间的紧张关系说明了社会改革的紧迫性。现在，除了少数沉睡在利益之上的既得利益者外，没有人会否认社会改革的重要性。社会一旦出现大面积的不稳定，那么谁都可成为受害者。问题在于，为什么改革变得那么困难了呢？社会改革的目标早已经确定，现在的问题在于执行不力。

　　政策执行不下去，里面有很多原因，但主要有三。

　　第一，社会改革的性质。就其本质来说，社会改革比经济改革要困难得多。社会改革在很多层面都涉及到“二次分配”，但又不限于“二次分配”。中国面临的情况似乎是，做蛋糕难，分蛋糕更难。做蛋糕往往是个人的事，但分蛋糕涉及到社会关系。不过，这种情况对所有国家都是如此。既然社会改革在其它很多国家成功了，在另一些国家不成功，那么就要找为什么成功或不成功的原因。不能把改革难等同于不改革。

　　第二，既得利益的强大。现在的既得利益是改革开放的产物。这些利益在改革开放的一定时期扮演过积极的改革作用，是克服老既得利益的主力。但是现在他们已经成长。在一定程度上，既得利益现在已经有能力来挟持改革议程。同时，他们更有效地追求着自己的私利。不过有人认为，既得利益之所以能够挟持改革议程是因为执政党和既得利益之间的千丝万缕的关系。执政党有没有利益集团化？这需要人们观察。不过，早有人（例如周瑞金先生）在呼吁“执政党领导集体要和既得利益切割”。的确，如果执政党的议程被既得利益所挟持，那么改革就会变得不可能，最终有悖于执政党的整体利益，更不用说社会和国家的整体利益了。现实地说，任何国家都会面临既得利益问题，执政党也必然和既得利益有这样那样的关联。既得利益的存在只是为社会改革设置了难度，而并不是说社会改革不可能了。

　　第三，强人政治时代过去，中央权威不断消失。这是多年来最显著的趋势，也是当今改革的一个基本政治条件。中国不是没有改革的话语，而是改革者缺失改革的具体政策和政策执行能力。这发生在政治、经济和社会改革等方面。邓小平是公认的政治强人。1990年代，领导层更是三番五次地强调中央权威。但现在就没有领导人再强调了。那么，这是否意味着中央较之前有了更多的权威，或者说权威已经得以强化了呢？显然不是。在很大程度上说，由于中央改革权威的弱化，中国社会已经犯上了一种“改革疲惫症”。谁都在谈改革的重要性，但结果是什么行动都没有。久而久之，还有谁再相信改革者的改革话语呢？当社会改革者的改革诚信发生危机的时候，即使改革者想改也难以持续了。

　　第四，作为改革主体的执政党已经对改革缺乏集体共识或者共识不强。改革开放以来，改革之所以取得了极大的成功是因为执政党一直是改革的主体。尽管改革如邓小平所言是“摸着石头过河”，但执政党始终是引导和领导着改革。和其它政治体制相比较，共产党体制最大的一个特点和优点就是其思想共识和动员能力，一

　　旦党内达成共识，就可以动员各方面的力量达到其改革的目标。目前改革困境并不在于执政党的动员能力的弱化。恰恰相反，因为中国社会经济的发展，执政党的物质和组织动员能力已经大大强化，这从“举国体制”应付各种危机和举办政治工程的惊人能力看得一清二楚。在世人的眼中，中国的体制是最具有动员能力的。

　　如果动员能力没有问题，那么问题就在于集体共识的缺失。在一定程度上说，领导层现在就好像一个“救火队”，被动地被社会或者社会问题推着走，哪里着火就出现在哪里。这种被动的“救火”必然会遭遇更多的局部“火情”，使得全面改革面临更大的困难。

　　顶层设计的关键性

　　正是因为面临上述情况，“顶层设计”近年来已经成为中国改革话语的关键词。这些年的改革进展不大，这并不是因为没有改革动力。中国所面临的各方面的挑战就足以构成改革动力。改革动力没有被有效转化成为改革政策，这是个政治问题。从认识角度看来，这个问题可以部分地归结为缺乏一个取得广泛共识的整体改革思路。至于如何从整体考虑制定有效的改革政策，顶层设计变得重要起来。

　　“顶层设计”的需要和前面所讨论的强人政治时代的结束有着密切的关联。首先，改革的一个重要因素就是政治领导层的政治意志。如果没有强烈的政治意志，即使存在着巨大的改革要求，也不能转化成为改革政策。在强人政治时代，政治领导层的政治意志比较容易转化成为政策并加以实施。在强人政治之后，领导集体的政治意志变得非常重要。但是，较之强人的政治意志，集体政治意志比较难以形成。中国面临经济社会甚至政治方面的巨大挑战。所有这些挑战都要在改革过程中得以应付和解决。没有强烈的集体政治意志，只能导致面对问题却无动于衷的局面。

　　其次，强人政治之后，政策的动员能力也出现了问题。执政党领导层必须作集体的动员，但集体动员能力从理论上说容易，实际上则非常困难。这些年来，很多政策就是因为政策动员能力的缺失，往往停留在字面。政策的执行不仅受制于体制内部因素（横向面的官僚部门和纵向面的中央和地方关系），而且也受制于社会上的各种既得利益集团，尤其是那些和政权有紧密关联的既得利益集团的强力制约。

　　当（中央）改革者的权威不断弱化的时候，就需要顶层设计。“顶层设计”要解决的其中一个大问题就是集权之下的不改革局面。从上世纪九十年代中期开始，随着强人政治时代的过去，中央权威开始感受方方面面的制约。因此，也是从那个时候开始，在“维护中央权威”的目标下，各方面的权力开始集中于中央，包括财政税收、金融和人事任命等等方面，很快就改变了自八十年代以来的分权状态。不过，中央集权不见得表示领导层有权力。

　　从某方面说，九十年代以来围绕着“国家能力”建立的集权体制，主要是加强了国家代理人（行政官僚）的集体行政权力，政治上反而削弱了党中央的领导权。也就是说，中央的实际权力大多分散于各个官僚机构和部门，而不是在最高决策部门。中国尽管反对西方式的分权与制衡制度，但在实际层面，中央各个部门之间的互相制衡远较西方强。经济和政治等各方面的官僚既得利益因此有了长足的成长，它们往往各自为政，不听号令。同时，因为党内民主和集体领导体制的出现，即使最高决策层的权力也变得相当分散化。这容易使得各方面的既得利益挟持改革议程，最终导致了目前的“不改革”现状。

　　在这样的情况下，顶层设计的重要性是不言而喻的。改革什么？什么能改，什么不能改？如何实施改革？这些问题都需要通过“顶层设计”过程来回答。或者说，从改革的思想、方案的设计，到改革政策的落实，再到新制度的形成，都离不开自上而下的权力。在近现代国家，没有一项重大的国家制度是在没有强势领导人巧妙的权力运作下得以确立的。

　　地方和社会的动力非常重要

　　但是，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。一旦忽视地方和社会力量，任何形式的顶层设计会是空中楼阁。

　　第一是中央地方关系。现在的经济社会改革缺乏动力。改革动力从何而来？首先就要从中央地方关系中寻找。这几乎是中国改革的定律。中央集权体制的最主要的特点就是在运作过程中权力不断会往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。

　　邓小平时代经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在八十年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。但这只是一种理想，要实现还是不能忽视地方的作用。分权就成为当时政府的改革策略。正是四川和安徽农村改革的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有类似于“分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。

　　邓小平的第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在其“南方讲话”之后。八十年代后期到九十年代初，中国的改革出现了极大的困难，八十年代初以来的改革动力似乎消失了。怎么办？邓小平又从地方找到了动力。“南巡”的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而“南巡”之后的大规模的分权又为地方政府提供了莫大的动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从“南巡”之后才获得巨大动力的。

　　九十年代中期之后的改革也是从中央地方关系入手的。最典型的就是1994年的分税制和1998年的中央银行制度的改革，这两大改革直接影响到中央地方关系。这段时期是改革开放以来有关中央地方关系制度建设最重要的时期。此前中国也经历了中央地方关系的改革，但改革很少涉及到制度层面的变迁。分税制和中央银行制度改革是制度层面的。实际上，在任何国家，尽管改革的动力往往是自下而上的，但国家层面的制度建设都必须自上而下来进行。九十年代的集权并不是像以往那样的简单集权，它是有选择性的集权，也就是试图集中应当属于中央的权力，而下放应当属于地方的权力。

　　简单地说，中国的改革往往首先从地方开始的，在各个地方开始实践，然后通过“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，推广到全国的。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的政府鼓励民营企业发展的模式；广东的外向型企业的转型和公民社会建设模式；重庆的国家动员模式；江苏的政治改革模式（公推直选）等等。

　　在很大程度上，地方领导人最具有改革动力。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于一些地方政府。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，他们了解社会，也并不缺失解决问题的思路和方法。

　　再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

　　如何再次实现改革的突破？

　　地方发展模式的竞争是好现象。但是，必须注意到，尽管今天的中国各地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似八十年代那样惠及全国的效果。在八十年代，地方改革呈现两个显著的特点。第一是地方的大胆和勇气。在经历了改革前的贫困社会主义实践之后，全国各地都想摆脱贫穷，创造出自己的地方发展模式。当时地方发展水平往往取决于一个地方是否能够在一些改革方面先行先试。第二是成功的地方改革很容易上升到全国层面，扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使像上述被认为是成功的大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？这里其实也有一个顶层设计问题。

　　在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常巨大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供政治保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其它地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。

　　尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。在高层缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物拒绝认同某一地方改革试验，这一试验最成功也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策或者有选择性地来执行中央政策。地方是否执行中央政策，完全取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。

　　很显然，地方政府既可以成为国家层面的改革动力，也可以成为改革的阻力。地方扮演一个什么样的角色？这取决于顶层设计。对中央来说，问题在于如何动员地方改革的动力，而遏制地方对改革的阻碍。

　　除了地方政府层面，地方动力更应当关注社会的参与。首先，没有社会的参与，顶层设计不可能科学。在改革领域，无论是经济、社会和政治，都会涉及到社会，因为所有改革的起点和终点都是社会。在八十年代，时任全国人大常委会委员长的万里特别强调科学决策，其中一个重要的条件就是开放决策过程给社会，让社会来参与政府决策。这一点在今天变得更为紧迫。如果没有社会的参与，很多决策在表面上看可能非常理性和科学，但实际上却脱离社会现实，并不能反映社会现实的需求，最终可能流于空想。

　　第二，不管一项改革是通过怎样的顶层设计，如果没有社会的参与，就不可能实施下去。改革需要社会的接受度和支持。这一点在中国尤其显得重要。很多政策往往是自上而下制定，但往往是只停留在口头和口号上。尤其是当受到地方政府和官员的阻力时，中央政府可说是毫无办法来克服地方阻力。任何改革，没有社会的大多数的支持，就很难超越既得利益，而得以实现。

　　第三，顶层设计必须满足中国社会日益增长的参与要求。改革开放之后，中国的社会力量已经得到很快的发展。一部分人在解决了温饱问题而跃升为中产阶层之后，就开始萌发政治参与的要求；另外一些仍然处于比较贫穷状态的人，因为等了多年不能脱离贫穷状态，也在逐渐激进化和政治化，希望通过政治参与来追求基本的社会公平和正义。如果不能满足社会参与的要求，经过顶层设计的政策很难具备高程度的社会合法性。

　　第四，也是更为重要的是，社会参与可以影响目前的中央和地方关系。中国各地地方差异大，中央政策不可能一刀切地在各个地方实施。这就给地方政府创造了客观条件去实践各种地方改革。在没有社会的监督下，地方官员的改革可能是一种自私的行为，只是为了自己的个人前途。在中国体制下，这种情况很容易发生。例如地方官员所从事的很多政绩工程，并不是真正为了地方利益，而是做给上面看的。社会的参与在一定程度上会迫使地方官员具有长远的利益考虑，而非短期个人利益所驱使。同样重要的是，社会参与可以解决如何制约地方官员的权力问题。

　　中国目前的情况是，随着党内民主的实施，中央层面领导人所受到的制约越来越多，但地方仍然没有发展出有效的制约机制。地方“一把手”腐败、权力滥用，仍然是一个普遍的现象。在缺失社会参与的情况下，地方“一把手”大多可以成为“土皇帝”，至于是不是真成为“土皇帝”，则取决于地方领导人的自我约束。但自我约束是很不可靠的。因此，要避免地方坐大还必须实现社会的参与。