结构性减税肩负转型重任

　　

　　本报记者 黄晶华

　　

　　ＣＦＰ图

　　

　　结构性减税成为2012年积极财政政策的主要载体，其肩负着扩大内需、支撑实体经济、调整产业结构、降低“税收痛苦”等多项重任。但专家指出，这种有增有减的结构性调整并不同于全面性减税，而是在适当减轻税收负担的同时，优化税收结构。当然，2012年的税收增速或许会因结构性减税的实施而有所放缓。

　　为保持宏观经济政策的连续性和稳定性，2012年中央继续实施积极的财政政策。这是自2008年国际金融危机爆发之后，中国连续第四年实施积极的财政政策。从调控目标看，将重点维系中小企业稳定和发展，财政支出向教育、医疗、社会保障等民生领域倾斜。而积极财政政策的着力点在——

　　结构性减税早已有之力度骤增

　　去年年底的中央经济工作会议将2012年的财政政策着力点从2011年的“保持财政收入稳定增长”，转向了“继续完善结构性减税”。在具体表现上，会议提出，要“推进营业税改增值税和房产税改革试点，合理调整消费税范围和税率结构，全面改革资源税制度，研究推进环境保护税改革”。

　　据记者了解，结构性减税这一概念是在2008年12月召开的中央经济工作会议中正式提出，但实际上，自2004年以来，中国一直在进行结构性减税，如全面取消农业税、出口退税适时调整、多次提高个人所得税起征标准等。

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康在今年的政协会议提案中指出：外部经济等充满不确定性，中小企业预期不佳，实体经济信心不足，很有必要运用结构性减税冲抵不良预期，支撑实体经济的基本景气水平；产业结构调整与发展方式的转变也需要充分运用税收等依法、规范的经济杠杆；更重要的是，扩大内需的重要机制之一就是结构性减税。

　　资料显示，从2011年9月份开始，以挽救温州中小企业危局为契机，结构性减税新政加大了出台力度。如企业所得税两税并轨、增值税转型、停征利息税、降低股市交易印花税、提高个人所得税中工薪收入“起征点”及改进税率设计，提高小微企业增值税和营业税“起征点”等。

　　“中国政府应对危机的办法之一就是给企业减负，但又不能普遍降税，所以就产生一个结构性减税。”国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓在接受《国际金融报》记者采访时分析指出，结构性减税的含义是要给企业和纳税人减负，但同时不能放弃税收对整个社会经济生活的调控作用。在“十二五”开局之后，这一政策得以明确和逐渐落实。

　　中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇撰文指出，2012年积极财政政策的重心是“减税”而非“增支”。结构性减税有别于全面性减税，一方面要通过减税适当减轻企业和居民的税收负担；另一方面则要通过有增有减的结构性调整，求得整个税收收入结构的优化，将减税操作与税制改革的方向相对接。

　　“今年将降低部分进口商品关税；落实提高增值税和营业税起征点等减轻小型微型企业税费负担的各项政策；在上海的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点，并稳步扩大试点范围；扩大物流企业营业税差额纳税试点范围；落实好其他各项税费减免政策，促进产业结构调整升级。”在此前召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人描述了2012年——

　　减税路线减间接税增直接税

　　“减”字文章怎么做？目前，间接税性质的流转税（包括增值税、营业税和消费税）占中国税收总额的70％以上，而直接税性质的所得税占比不足30％。在中国社科院财贸所所长高培勇看来，税制调整的一个大致方向，就是减少间接税，增加直接税。事实上，无论是去年国务院常务会议作出的提高小型微型企业增值税和营业税起征点政策，还是从2012年起在上海市交通运输业和部分现代服务业等开展深化增值税制度改革的试点，都体现了这一减税思路。

　　增值税扩围别太快

　　国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，营业税改征增值税（又称“增值税扩围”）试点是2012年结构性减税的一个重要组成部分。

　　自2012年1月1日起，上海已在交通运输业和部分现代服务业先行开展试点。目前，上海有12万家企业经确认纳入试点范围。其中，一般纳税人近3.5万户，小规模纳税人8.5万户。初步估算2012年由此而产生的税收减免额达100多亿元。此外，北京市地税局也正在抓紧向全市5.4万多户营业税纳税人进行调研，有消息称，这一改革很快也在北京试点。事实上，天津、重庆、苏州、厦门、深圳等均已提交申请，海南、山东等也跃跃欲试。

　　“增值税扩围从1994年就开始探讨，但当时没有取得太大突破。2009年后扩围问题再次成为关注点。由于增值税扩围会牵涉到企业和政府财政关系，也存在中央政府与地方政府之间财政分配问题，因此，增值税扩围问题很复杂。”刘桓在接受《国际金融报》记者采访时透露，截至目前，上海的试点已获得高度评价，是中国税收制度朝现代化方向迈进的一大步，但各个地方要跟进，自然也会带来对“政府的财政收入会不会因此而大幅下降”、“是否会引起中央和地方分配关系的改变”等问题的担忧。在刘桓看来，下一步改革，一定是要推进财税联动，要一揽子解决税务关系和财政的分配关系。

　　那这是否意味着今年增值税扩围的大范围推广不太可能？刘桓分析认为，上海试点刚开始，尚需实践检验，因此，扩围的速度稍慢一点有好处，需要全面考虑。

　　小微减税可加力

　　据此判断，今年实际减税中的大部分来源恐怕不是在增值税扩围，而是在前述提到的其他项目。对于此分析，刘桓表示认同：“确实可以这样理解。但增值税扩围，无疑是打开了一个很大的空间，为未来的减税创造了更多条件。”

　　据其介绍，对小微企业，进一步减税的余地仍然很大。目前，一些学者和决策层的领导都提出这样一个看法，即在一定时期内，对确实比较困难但又有助于解决劳动就业的企业，可以给予免税政策，用此办法让其恢复生产元气。“当然，减税也并非民间一呼吁就能实行，它涉及到国家税法的严肃性和普及性。减税一定是要减的，但要减得有制度、有章法，要减到点儿上。”

　　此外，贾康认为，在个人所得税深化改革中，应创造条件结合“综合收入”和“依家庭赡养负担区别对待”等机制，针对培育中等收入阶层这一重要方针，体现更有力的结构性减税安排。

　　“减税并不代表中国税收改革任务的全部，资源税、房产税等方面的改革，很有必要得到统筹的规划设计，与诸种结构性减税措施良性结合相辅相成。”在全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康看来，除了结构性减税这个主题词外，还有——

　　增税思路先资源税后环境税

　　从近年来税制改革和税收政策调整上看，“减税”一直是主基调。但为了顺利实现经济转型，调控物价，相关行业开展了新税收试点工作。

　　资源税环境税开征

　　从财政部获悉，2012年将全面推进资源税改革，适时扩大从价计征的范围，促进资源节约和环境保护；认真总结房地产税改革试点的经验，稳步推进房地产税改革试点。

　　“资源税税制的修改肯定会使相关企业的税负有所提高。”财政部财政科学研究所副所长苏明在接受《国际金融报》记者采访时指出，之所以调整，是因为多年来原油、天然气、焦煤等相关产品的价格提高很多，但资源税多年来却没有大的变动，因此，这一改革对资源的合理开发、节约和保护都是有好处的，同时也能增加一些税收。

　　此外，中央“十二五”规划中已明确提出要开征环境税，这与过去所讲的“研究开征”在提法上发生很大变化。苏明认为，下一步，环境税的开征也将是增税的一个重要方面。

　　房产税还需研究

　　而对于房产税的开征，目前仍存争议。虽然2010年已在上海和重庆进行试点，征收对象分别是增量房购买者和高端商品房购买者，征收覆盖范围偏小，效果并不明显。

　　“目前很快推开还做不到，因为政策本身还有不成熟的地方，试点地区还未进行经验总结。”贾康近日在接受媒体采访时强调，但不成熟不等于不能推广，需要先总结经验和不足、完善信息透明公开制度，然后再谈怎么进一步推开。“十二五”期间肯定能看到房产税试点的进一步扩大，慢慢打造成地方政府财政收入的重要支撑。

　　当然也有对房产税开征政策存疑的声音。“上交房产税，就等于个人所拥有的不动产在中国经济增长过程中所获得的增值部分被国家拿走了，可以说，房产税是与民争利的税，不符合民富的要求。”某知名学者在接受《国际金融报》记者采访时表示，反对房产税，并不是不主张打击房地产投机行为，而是认为，这个税收应该是在交易税和特别消费税上做文章，这也同样能起到打击房地产投机的作用。他主张严厉执行房地产交易税。

　　财政部2月14日发布的数据显示，2011年全国税收总收入高达8.9万亿元，同比增长22.6%，税收占GDP比重超过19%。其中，企业所得税收入占税收总收入的比重为18.7%。至于个税增速，与2010年相比，上升了2.7%。外界对数据的直接反应是：税没减，且增上去了，企业税负依然重，个税收入依然增高。那么，到底应该如何——

　　税政评估税收再增质疑亦起

　　根据财政部公布的数据，2011年全国税收总收入同比增长22.6%。虽然与2010年23%的税收增速相比，2011年可谓基本持平。但是与2008年税收增速18.8%、2009年税收增速9.8%相比，则中国2011年的税收增速仍然较高。

　　比较四年来的税收增速曲线，在2008年中央经济工作会议首次提出“结构性减税”后，虽然在2009年有所体现，但在其后2010年、2011年，整体表现出的却是税收增长过快、增幅较大的局面。

　　如此“喜人”成绩，令社会各界对减税效果提出质疑。诚然，结构性减税是“有限度”地减税，重在“结构”上琢磨。而结构性减税最终则着眼于减税，在于一个“减”字，这点应该是没有异议的。

　　“结构性减税是一个趋势和方向，要精准到多少数额，目前还缺乏必要的数字支撑。一方面是因为税收管理不精致；另一方面，税收在预算过程中存在不稳定性，导致减税数额很难预测。”国务院参事、中央财经大学税务学院副院长刘桓认为，结构性减税从道理上讲是在税收增长过程中减少了税收增量，目前很难说出到底税收能减多少，到底哪项措施会减少多少税收，还需要算细账。

　　苏明则认为，税收减少并非越多越好，减税一方面要考虑到经济和产业的扶持，同时也要考虑国家财政的承受能力。“今年税收增幅，非常有可能低于去年，减税政策对税收增长是一个制约，这只是一个方面。今年国内外形势复杂多变，经济增长形势严峻，因此，经济增速低于去年的可能性很大，必然会对税收增幅产生影响”。

　　面对实体经济，特别是中小企业面临的困境，中央高层多次强调大力推进结构性减税，为企业减负。但总体而言，目前的结构性减税更多是扶持产业发展或中小企业的临时性举措，还没有成为一项基本和长期的财政政策——

　　税制改革财税结合优化分配

　　“认真落实和完善支持小型微型企业和个体工商户发展的各项税收优惠政策，开展营业税改征增值税试点。”国务院总理温家宝3月5日在政府工作报告中除了再次提出结构性减税政策措施外，还强调要深入推进财税改革。

　　“在财税体制改革中最重要的一点是税收制度的改革。”中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示，现在的税制，总的来讲是在不断改革，往前发展的，但是离适合中国的方向来说，还有差距。现在流转税还占很大的比例。流转税有一个特点，它可能被转移，这实际上会产生税赋转移。把流转税为主的这种间接的征税变成更直接的税制，这可能是将来一个方向。

　　在中央财经大学税务学院副院长刘桓看来，整个“十二五”时期，结构性减税政策会贯穿始终。“整个‘十二五’时期，采取结构性减税，但绝不会影响到政府性财政支出的需求。”

　　贾康则认为，中国今后一个时期在做好“顶层设计”、统筹协调的前提下重点实施结构性减税，具备现实可行性。

　　“税制结构中的间接税比重过高、由企业承担的比重过高，先富阶层承担的直接税比重过低等问题，是当前税收体系的显著缺陷。”贾康认为，需要以低收入端、小微企业端、实体经济端等为重点的结构性减税，配之以其他优化收入分配的举措，降低恩格尔系数较高的社会群体的税收痛苦，优化分配再分配，促进社会和谐。

　　事实上，当前结构性减税措施，主要还是针对一些特定的主体和税种进行调整。如营业税改增值税将继续扩大试点，针对中小企业的减税措施还有进一步的空间。特别是这次会议将扩大内需提升至“战略基点”的重要地位，因而，政策也将对饱受诟病的消费税进行调整。同时，战略新兴产业、服务业以及文化产业等也将成为结构性减税的受益者。如此多的行业都纳入结构性减税范畴的话，不如从总体上降低企业的税费负担。