福岛核事故周年祭：核电回暖挑战监管

　　章轲

　　[ 中国核工业建设集团公司党组书记、总经理穆占英向记者透露，我国核电项目审批重启在即，预计今年一定会有新的核电项目开工 ]

　　日本福岛核事故即将迎来周年，全球对核电安全问题的担忧情绪还深刻留存在人们的记忆中，但核电项目重启已经开始。

　　全国“两会”召开之际，中国核工业建设集团公司党组书记、总经理穆占英向记者透露，我国核电项目审批重启在即，预计今年一定会有新的核电项目开工。

　　国务院总理温家宝3月5日在政府工作报告中提出要优化能源结构，推动传统能源清洁高效利用，安全高效发展核电。作为能源消费大国，这也是中国首次将“安全高效发展核电”写入政府工作报告。

　　核电高速发展挑战监管

　　日本福岛核事故之后，核电发展出现“减速”。世界主要核电国家都针对事故原因，对本国的核电安全性重新进行了评估，德国称，到2022年将关闭该国所有的核电站。2011年中国也没有批准建造新的核电站，已经批准而尚未开工的4个机组也处于停顿状态。

　　不过，今年的2月9日，美国核监管委员会宣布批准了2台机组的建设和运行许可。自1979年三哩岛核电事故之后，美国已有30多年没有新批任何核电机组。

　　有报道称，国际原子能机构副总干事Kwaku Aning在一个论坛上说，预计今年越南、孟加拉国、阿拉伯联合酋长国、土耳其和白俄罗斯将开始建造其国内第一座核电厂。约旦和沙特阿拉伯则可能紧随其后在2013年建造核电站。

　　在同一论坛上，国际原子能机构驻联合国总干事Geoffrey Shaw指出，去年大约有60个国家与国际原子能机构接洽关于启动核电项目事宜。

　　“两会”前夕，美国自然资源保护委员会(NRDC)专门给记者发来邮件，提供了一份题为《中国核安全监管体制改革建议》的文件，邮件称，已经与多位人大代表探讨了核安全监管问题，有代表已决定在“两会”建议案中吸纳该委员会提出的建议。

　　《中国核安全监管体制改革建议》指出，随着经济和社会发展的需要，核能将得到更广泛的利用。但与之相应的设计可靠性、建设单位资质、设备制造质量和运行管理人员资格的审核等都远远落后于核电的高速发展，核安全监管急需加强。

　　NRDC能源、环境与气候变化高级顾问杨富强告诉记者，多年来，中国经济发展“大干快上”的思路在核电发展上也依然存在，核安全监管“百年大计，安全第一”的宗旨在实际执行过程中是受到挑战的。

　　今年2月6日，福建福清核电厂诸多核安全隐患问题被国家核安全局曝光。调查发现，福清核电厂钢筋料场及钢构料场的部分材料无标牌、标识不清及标牌记录不全，现场废料没有分区管理；土建工程施工中出现了混凝土裂缝以及蜂窝麻面、错台等外观缺陷问题；部分大体积混凝土测温记录(比如3号核岛G段)降温梯度控制不能完全满足规范要求，部分测温探头损坏；现场个别管道接口没有保护；现场焊接安装过程多次发生现焊丝退货的情况;主管道焊接区(R411)门口一台灭火器失效。

　　而在此前，红沿河、宁德核电厂也出现了混凝土施工质量问题，中核混凝土公司还出现过对坍落度不满足要求的混凝土采用补充砂浆的方式来调整坍落度，造成混凝土原有配合比改变的问题等。

　　“中国核电大跃进计划很成问题，需要认真修改。”中科院院士、中科院理论物理研究所研究员何祚庥说，“中国核电发展规划的制定，根本未对核安全问题做出任何评估或具体分析，连切尔诺贝利爆炸事故的名词都未出现。”

　　何祚庥说，世界上自400多座核电站运行以来，先后共发生过3次重大核安全事故，概率约为1%。如果依此推算，1%的事故率在中国也是不可想象的。

　　“福岛事件给予我们的重大启示之一是必须立即停止推进仅由少数人关门制定的核电站‘大跃进’式的规划。”何祚庥认为，必须对核电站的成本和效益进行重新评估、重新分析。不能简单地认为核电就是清洁、经济的能源。而只有不出事故的才能算清洁、经济和安全的能源。

　　“2011~2020年中国的核电高速发展，在世界核电发展历史中，也仅有此例。” NRDC中国核安全项目研究员李晶晶说。

　　据了解，到2011年11月为止，我国共有14台核电机组在役运行，装机容量共计1188万千瓦；在建的核电机组有27台，容量共计2989万千瓦。

　　中国2005年明确提出了积极发展核电的战略方针，2007年国务院颁布了中国《核电中长期发展规划》。按照国家发改委最新的核电发展规划，2020年中国在役核电机组将达到70座以上，占总发电装机容量的5%以上，2030年核电比例将达到10%，2050年将可能超过4亿千瓦。

　　核电监管缺乏独立性

　　NRDC的这份建议指出，核电的安全不仅要有先进的核电安全技术，还要求核电工业自身能够在核电站选址的安全、管理运营的安全、抵御外部事件的安全、紧急事故处理的安全、核废料处置的安全等各方面严格要求自己。此外，还必须有一套与现行核电发展相适应的、独立的、权威的、有效的核安全监管体制和法律基础来保证核电发展和核能利用的安全。

　　我国在推进核能利用的过程中，重视核安全问题，先后加入了有关核能安全的国际公约，建立了一系列与国际接轨的核与辐射安全法律、法规与标准，努力建立健全核安全监管以及核事故应急体系。

　　特别是在日本福岛核事故发生后，国务院要求立即组织对中国核设施进行安全检查，排查安全隐患；加强正在运行核设施的安全管理；全面审查在建核电站；严格审批新上核电项目，暂停审批新的核电项目等。

　　但随着中国核能利用和核能技术的发展，核安全监管的任务日趋繁重，监管难度也日益加大，已经不能与目前中国核能的发展速度和规模相适应。

　　调查显示，日本福岛核事故发生后，国家能源局增设了核电司。环保部国家核安全局在原来一个司的基础上拆分为三个司，包括核与辐射安全中心和6个辐射安全监督站，核安全监管人员增加到近千人。与此同时，国防科工局也新增设核应急司。

　　但除了人员编制和经费增加之外，中国的核电安全监管在独立性、权威性等方面仍维持原来的管理架构，难以应对核能利用迅速发展所面临的严峻挑战。

　　据记者了解，2008年国务院大部制改革以后，中国核行业的政府主管部门有两家，一是由国家发改委管理的国家能源局，负责核电管理职能。另一家是工信部管理的国防科工局，负责除核电之外的核燃料循环、军工核设施管理和国家核事故应急。核安全的监管和环境政策部门是环保部国家核安全局、环保部对外保留国家核安全局的牌子，由环保部的原核安全管理司（2011年年底拆分为三个司）承担具体工作。此外，核行业的管理和协调还涉及到科技、公安、卫生、交通、国土资源、铁路、民航、军队等其他部门。

　　李晶晶说，与其他核电大国相比，中国的核能行业和核技术利用政府管理部门设置较为复杂，职责存在交叉和划分不清的问题，管理效率亟须提高。

　　北京大学核科学与技术研究院核政策与法律研究中心副主任唐应茂教授认为，监管机构要有独立性、权威性和专业性。独立性主要指的是结构独立性，与其他政府体系和非政府体系相对独立，没有受到不正当的影响；操作独立性，为监管体系提供充足的技术和金融资源；以及监管机构的文化独立性。核电监管机构的职能应有明确划分，除核电以外，放射性物质管理、核电设施进出口也在监管机构的职责范围内。

　　唐应茂认为，监管机构的工作人员要具有相关的专业背景和资质，在法律上给监管机构充分的权威。在实际工作中，监管机构对颁布的安全标准和要求，必须要有强制的实施力，否则将等同虚设。

　　据记者了解，针对中国核监管存在的问题，国际原子能机构就曾经指出，中国国家核安全局不是一个完整实体，组织构架不清晰，影响到监管的有效性和对监管职责的履行。

　　亟待加强核安全立法

　　无论是监管机制、应急措施和核能政策制定实施，都需要有《原子能法》和核安全法规的支撑。“中国制定原子能法应是立法议程的重点。”李晶晶说。

　　据介绍，目前我国关于原子能方面的法律只有《放射性污染防治法》，还没有一部统领核活动的上位法。我国于1984年首次启动《原子能法》的立法工作，由于核工业主管部门不断调整，使立法进展非常缓慢。核行业相关的管理部门各自为政，缺乏一个更高位阶的权力机构组织协调，也是阻碍《原子能法》出台的原因之一。

　　此外，《放射性污染防治法》于2003年10月1日起开始实施，一些其他相关管理条例颁布至今已经20多年了，难以适应新的核电发展形势和核工业格局。

　　围绕“安全高效发展核电”这一目标，记者了解到，今年环保部、核安全局将完善核安全许可证管理，明确核电集团公司、业主公司、专业化公司的核安全责任。完善核燃料循环、核设施退役和放射性废物处置的管理政策。建立健全相关准入和执业资格制度，加强“三废”处置经费筹措和使用的管理，制定核设施退役管理办法。研究并制定废旧放射源和核技术利用废物处理处置相关管理办法。推动核电集团研究建立核赔偿基金，设立第三方核责任险。

　　“目前中国从事核能开发利用的企事业单位均属有限责任公司，对潜在核事故所造成的损失，缺乏足够的赔偿能力。”杨富强介绍，虽然在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险，但是如果发生像福岛那样大规模的核事故损害，各类生命财产、环境损失等赔偿将是天文数字，远远高于国家提供的最高额度的财政补偿，不能确保受害人得到及时有效的赔偿，也不利于社会的稳定和核电的可持续发展。

　　杨富强认为，如果对于核事故赔偿有专门的基金来源和管理制度，一旦发生核事故，赔偿的时效性将会大大提高。

　　2010年经国务院批准，财政部会同国家发改委、工信部印发了《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》，明确凡拥有已投入商业运行五年以上压水堆核电机组的核电厂，应按照实际上网销售电量和0.026元/千瓦时的标准缴纳乏燃料处理处置基金。

　　《中国核安全监管体制改革建议》认为，可以参考乏燃料处置基金的征收管理办法，建立核安全基金，用于做核损害赔偿的补充。核安全基金应由第三方管理，实行审批、支出两条线。第三方管理机构要保证用于赔偿的基金部分的保值和升值。基金的一部分可用于行业安全技术的研发和安全管理办法的更新。