国企改革新思路：内做“减法” 外引“活水”

　　本报记者 张萧然报道

　　如果说中国经济发展是一棵大树的话，那么，国企无疑是树上挂着的金灿灿的硕果。经过短短十几年的时间，通过产权改革、剥离不良资产和大规模上市等策略，理想的格局基本形成：在关系国民经济命脉的重要部门和关键领域占支配地位的国企整体扭亏为盈。

　　但同时，凭着积累的财富以及在上游能源性产业中形成的垄断地位，原本已从164个竞争性行业中撤出的国有资本又开始卷土重来，不断扩张它的版图，被排挤至产业链下游的民间资本日益萎缩。

　　国资和民资，作为推动中国经济这辆马车前进的两轮，只有共同发力，协调发展，中国经济才能平稳和谐前行。任一个轮子过大或者过小，都将影响这辆马车的速度，甚至导致马车侧翻。

　　继续深化改革是解决上述问题的唯一策略。时至今日，国企改革的征程远没有结束，而且血肉相搏的日子还在后面，我们只有付出数倍于以往的努力，阻碍前进的磐石也许才会有所松动。

　　“跑马圈地”埋隐患

　　近日，由国研中心和世行联合发布的一份报告引起了国人的轩然大波，在发布会现场就有人表示抗议。据悉，本报告给中国开出的最关键药方就是对国企和银行进行改革，破除竞争性行业的垄断和寡头垄断企业。

　　两会期间有专家再次驳斥了这一说法，认为所谓的国企垄断以及“国进民退”纯粹是无稽之谈。数据显示，国有工业企业的市场比例正在下降：1998年到2010年间，国有企业的户数占比从39%下降到4.5%；主营业务收入占比从52%下降到27%；利润总额从36%降至27.8%；从业人数从60.5%下降到19.2%，贡献的税收从65.5%下降到37.2%。（该数据不包括市场份额和利润总额惊人的国有非工业企业和金融企业数据。）

　　长策智库高级研究员贺绍奇在接受《中国产经新闻》记者的采访时表示，垄断有两种情况，一是它所占的市场的经济地位；二是它是否滥用这种垄断地位以获得高额利润。

　　数据显示，虽然今年来国有经济相对量在持续下降，但其利润却在大幅提高。根据国务院国资委发布的统计数据，截至2009年，国务院国资委管理的央企数量从198家减少到现在的123家，但资产总额从2002年的7.13万亿元增加到2009年的21万亿元。在美国《财富》杂志2010年公布的世界500强企业中，上榜的中央企业共有30家。

　　企业在市场上有垄断优势和高利润本身并不一定是坏事，关键是在于高利润的来源，是来自于通过技术优势取得，还是通过人为设置的行政保护取得。毋庸置疑，技术优势会促进创新和经济发展，需要发扬光大；而行政保护则会造成行业效率低下，需要破除。

　　来自于中国统计年鉴的数据，从1998年到2007年，国企的利润率从2%上升到11%，增加了4.5倍。而同期私营企业的利润率从4.3%上升到6.5%，仅增加了50%左右。美国达拉斯联邦储备银行高级经济学家王健认为，国企改革带来的效率提高只是其利润上升的部分原因，国企结构性调整才是其主因，不然很难解释国企和私企利润率之间的巨大反差。

　　据王健分析，国企的高利润主要是因为国企从竞争强、利润低行业的快速撤离，以及在高利润行业主导地位的确立；另一方面就是通过退休和住房制度的改革，剥离国企所承担的社会福利的功能，降低国企的运营成本，从而提高了利润。

　　不同行业国企间的利润差距也似乎证明了以上观点。著名财经评论员马光远曾撰文称，央企的利润从总的数额看好像增长很快，但实际上央企利润的80%以上来自中石油、中石化、中海油、中联通、中移动、中电信等不到10家垄断企业，绝大多数国有企业要么经营困难，要么产能过剩，要么因为政策因素每年面临大面积的政策性亏损局面。

　　国家发展和改革委经济体制与管理研究所课题组表示，近年国有经济相对量的持续下降并不能掩盖这样两个现实：一个是行业分布面太广，在15大行业门类中均有不同比例的分布，且在偏离国有经济功能定位的一些行业中规模仍在扩大；二是国企的“乱进”或“盲进”现象。

　　他们的研究成果显示，从2003年到2008年，国有资产增速最快的前三个行业：房地产业，年均增长33.5%；卫生体育福利业，年均增长28.5%；建筑业，年均增长25.7%。只有“机关社团及其他”行业呈负增长。

　　国企的趋利性非常明显，以增值保值为导向的国有资本经营管理考核体系驱使国企不断突破原本划定的关乎国家战略利益的领域，把其触角延伸至非垄断领域，“哪里可以赚钱，哪里就会有国企。”

　　国企大肆进入民营企业领域，在侵蚀民营企业生存空间的同时，也打破了国企和民企原本协调发展的状态，为中国经济畸形发展埋下了伏笔。

　　分而治之

　　对于国有资本和民间资本的区别，北京大学经济学院教授周建波在接受《中国产经新闻》记者的采访时表示，国有资本和民间资本各有自己的优势和劣势，他们各有适合自己生存的领域。社会既需要民间资本，也需要国有资本，而民间资本和国有资本都有不足，需要相互制衡和牵制。

　　但关键是要有明确的定位和分工。国有资本的特点就是能够集中力量办大事，在一些民间资本干不了、干不成的领域具有优势，而民营资本在竞争领域具有优势。所以周建波建议，一旦民间资本有能力进入，国有资本失去了其竞争优势，国有资本就应该退出。一旦有些领域民间资本有能力进入而政府人为地加以限制，就会产生很多社会问题。

　　有关国有资本进入的领域其实已经有了界定。去年年底，国资委副主任邵宁首次提出了具有公益性质的国有企业这个概念，认为国企应该向公益性质的国有企业和竞争领域的国有企业调整。

　　邵宁解释说，所谓公益性质的国企，在中央层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业；在地方层面包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业。

　　一般而言，公益性国企的产品或服务关系到国民经济发展和人民生活的保障，在经营中会存在不同程度的垄断因素，产品或服务的价格由政府控制，企业的社会效益高于经济效益。而竞争性国企要政企彻底分开，在机制、干部管理体制和劳动分配制度上都向市场化的方向改革，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，要独立承担经济法律责任和市场竞争的优胜劣汰、乃至破产退出的风险。

　　“这其实也是目前国内达成共识的国企改革方向。这无疑具有进步性，把国企做出了分类，不同类型的实施法则给予界定。”但贺绍奇同时指出，当前最应该做的就是“做减法”，限制国企的扩张。改变引导国企发展的国有资本经营管理考核体系，以提高国企竞争力和对社会的贡献作为目标，而不是把国企做大做强作为首要目的。

　　贺绍奇指出，分类后根据不同的功能建立不同的考核体系，比如公益性不再把盈利作为目标，而且把基数创新和资费标准的降低以及给老百姓创造了多少实惠作为考核的依据。在追求效率的同时要坚固社会目标和责任，竞争领域国企就要凭自己的能力拼经营，拼实力。

　　但也有业内人士担忧，一味强调公益性可能导致国企退回到过去计划经济的时代，等着“要饭吃”。但贺绍奇表示，盈利与公益并不是对立的，而是相辅相成的，关键是如何管理，找到一个平衡点。

　　虽然国企改革大思路已经确立，但仍有很多具体工作需要落实。

　　首先，如何划分公益性质国企和竞争领域国企对国资委就是一个挑战，涉及国企大范围重组。这主要是因为国企规模越来越大，而内部业务构成也越来越全。比如，中石油是公益性质国企，但中石油下属还有300多家酒店，资产剥离是一个长期问题。

　　其次，很多法制需要健全。为了弥补市场失灵，作为政府干预经济、加强宏观调控的重要手段——国有经济是世界各国普遍存在的经济现象。主要分布于运输和通信业、电、气、水等公用事业和基础设施部门，其监管主要依赖《反垄断法》来解决。

　　虽然中国《反垄断法》已出台多年，但很少付诸实践。而且在中国，某些时候垄断中会常常穿插行政力量，但《反垄断法》根本不涉及行政垄断。

　　此外，除了设定国企的经营边界外，国企改革还有很多操作空间。首先就是要进一步的去行政化。我国目前国企的管理者具有行政级别，更像官员而不是企业家，只有去除管理者的行政级别，企业的管理者才能成为真正的企业家，企业才能成为企业。

　　否则，目前国企和政府的关系太过密切，在现行机制下，即使做出竞争领域国企的划分，拥有过多的行政资源也致使国企不会成为真正平等的市场竞争主体。

　　还要加快推进产权重组与流动，实行股份制改造，建立现代企业制度，完善国有经济退出机制。最为重要的，国企背后所体现的经济增长模式、收入分配制度、政府职能界定等深层次的问题也是改革的关键所在。

　　引入改革新动力

　　采访到最后，贺绍奇话题一转，他表示，其实目前围绕国企来谈国企，已经谈不出什么新内容。方向和措施已经一目了然，关键是如何实施，如何为改革注入动力，推动改革继续深化。

　　贺绍奇把这个希望寄托到民营经济的发展。“国企改革必须要靠体制外的动力来推动，这个动力就是非公经济的发展。”而且非公经济的发展可以缓解国企改革所带来的压力，比如增加就业岗位，安置下岗工人等。

　　新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年指出，我国改革开放30年所积累的成功经验之一：不要急于不切实际地触动既得利益群体，期望一下子打倒既得利益者，这样的改革注定是要碰壁的。改革要在现行的既得利益之外，培养出新的利益来，要用新利益来克服老利益。

　　比如，在改革早期，因为城市既得利益较为强大，领导层首先进行农村改革。在城市改革开始后，因为国有经济部门既得利益比较强大，领导层先容许在国有部门之外逐渐发展出非国有部门来，其中包括民营经济也包括外资经济。民营经济的成长加大国有部门的压力，等到时机成熟，国企才启动改革。

　　这一理念似乎越来越受到领导层的重视。在“深入推进重点领域改革”章节，与往年相比，今年政府工作报告对有关国有经济改革的着墨并不多，但在推动非公有制经济发展方面却浓墨重彩。

　　如何破除“玻璃门”，加大市场准入领域无疑是当前大力发展民营经济亟待解决的问题。政府工作报告强调，“完善和落实促进非公有制经济发展的各项政策措施，打破垄断，放宽准入，鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域，营造各类所有制经济公平竞争、共同发展的环境。”

　　报告宣布后迅速显示出成效。发改委主任张平在3月5日举办的记者会上表示，“最近国务院进一步强调，对于解决市场准入的问题，各个相关部门都必须出台具体的实施细则，解决‘玻璃门’、‘弹簧门’现象，并且已经明确了时间界限，就是今年上半年必须把相关的实施细则出齐。用温家宝总理的话说，这叫‘死命令。”

　　至于民间资本具体进入的领域，包括能源、电信、铁路、金融、市政、教育和卫生等。张平指出，现在国务院各个相关部门都在认真开展工作，研究起草相关的实施细则，确保上半年能够出台，进一步解决“玻璃门”、“弹簧门”问题。

　　破除垄断，加大市场准入并不是一个新话题，早在2005年我国就出台了“非公经济36条”，2010年国务院又出台了“新36条”。“新36条”主要针对民间投资，在扩大市场准入、推动转型升级、参与国际竞争、创造良好环境、加强服务指导和规范管理等方面，系统地提出了政策措施。但好多年过去了，截至目前，各分管行业的部委并未出台具体的实施细则。

　　只有2010年出台了一份落实“新36条”的实施细则：在2010年11月，国务院办公室转发了发改委、卫生部牵头起草的关于《经营鼓励和引导社会资本举办医疗机构的通知》。而在民营企业迫切想参与进来的石油等重要矿产勘探开发、城市重大公共工程建设，银行保险等金融领域，至今尚无实际动作。

　　国企改革方向已经明了，操作路径已经指出，最后所需要的只是政府的勇气和决心了。春雷过后贵如油的春雨能否落下，我们翘首以盼。