于建嵘：解决农村土地纠纷关键在于确权到民
http://msn.finance.sina.com.cn 2012-03-08 00:43 来源: 21世纪经济报道
孙春芳 2012-03-08 00:43:52
随着国家城市化进程的加快，对土地的征用也变成一个普遍的现象。征地制度的改革，已经写入了今年的政府工作报告之中，而对农村土地的保护，和乡村的治理，又结合在一起，由于目前土地集体所有权的虚化，集体成员难以精确界定，导致一些村干部背着村民把地卖掉，以致村民要求重选他们心目中认可的村干部。
究竟是土地权利落实重要，还是村民选举的实质化先行，带着这些问题，本报记者采访了中国社科院农发所研究员于建嵘。
不应高估乌坎事件的意义
《21世纪》：近年来农村土地维权事件频发，你如何看待这一矛盾？
于建嵘：我们做过测算，2004年6月份的时候农民上访的原因发生了变化，之前是税费问题，之后开始变成土地问题，目前农民上访案例中土地问题占到70%左右。
土地问题与税费问题不同，税费问题主要发生在经济相对比较落后的地区，土地问题则发生在广东、浙江、福建这些经济发达地区。税费问题主要发生于边缘的农村，土地问题则出现在城市的周边地区，因为那些地方的土地具有流动性和可以变现的可能性。税费问题主要是老百姓告村委会，最高告到乡县一级，土地问题不一样，矛盾的级别升高，连国土资源部都告了。我研究过这个问题，为什么越来越往上走？因为税费问题根源在县级政府。县一级政府可以决定当地的税率和征收方式；而土地问题则不一样，县里批不了多少土地，批地的权力都上收到省里和中央一级了。
另外，税收问题中央当时已经有非常明确的规定，不允许使用警力。土地问题不是，地方官员往往动用武警和特警，一个很重要的原因是，地方政府这几年以维稳的理由从中央那儿要来了不少动用警力的权力。
《21世纪》：有人说广东的乌坎事件给解决农民土地问题蹚出了一条新路子，您怎么看？
于建嵘：我认为不应该高估乌坎事件的意义。举个例子，6个人，其中一对青年男女，就这对男女的结婚问题进行表决，四个人同意通过了，但这对男女不同意，难道应该让他们服从大多数人的意见结婚吗？这难道没有选举，没有民主吗？
《21世纪》：这牵涉到公权和私权的界定，私权不能通过选举和投票的方式来解决，公权才可以。
于建嵘：你说的太对了，为什么在农村土地的问题上我们投票是错误的，所谓的民主也是错误的，因为我们通过一个所谓的形式上的民主侵犯了一个私权利，这是不能表决的东西，所有的表决都没意义的。
搞清楚了公权和私权的区分之后，我们可以讨论农村了，农村什么问题？就是土地的权属问题，土地应该是实体所有的，而非一个虚拟的概念，实体到底归谁我们搞不清楚，到目前为止法律上没有作出规定，这个虚的概念也带来了一个问题，因为我们都不知道这个权利到底归谁。
应推动土地确权
《21世纪》：那应该怎样解决？
于建嵘：首先要确权。就把土地现在是谁的就是谁的固定化，确定其权利，这包括占用、使用、收益和处分权利。
今天中国农村的问题不在于一个村民委员会选举的问题，村民委员会选举本身不应该承担这么大的责任，因为一旦通过这种选举的方式控制这个财产，实际上要监督是很困难的。
现在农村选举之所以大量渗入暴力、黑社会因素，因为大量的利益在里面，所以我们没有想清楚一个问题，这种村民委员会制度设计实际是用一个好象科学民主的村庄管理制度，侵犯了公民最基本的权利。
《21世纪》：去年下半年国土资源部等几个部委颁发了土地登记确权颁证的通知，您觉得是不是一个起步？
于建嵘：现在有些地方开始做确权工作，但这方面又有一个制度性和根源性的障碍。
《21世纪》：《土地管理法》、《物权法》这些上位法没有做具体的修订，只是做这些确权工作，恐怕没有实际的效果。您对现在的征地制度有什么看法？
于建嵘：中国现在土地的两种制度，一种是所谓的集体所有土地，一种是所谓的国有土地。农村的土地变成非农地，要经过一套程序。这个程序是征用制度，就是农民是不能卖地的，你必须先卖给政府，政府再把这个地卖掉，这带来一个问题。
这中间政府有很大的利益空间。征地制度涉及到几个利益体：中央政府的利益，地方政府的利益，官员的利益，农民的利益，农村干部的利益。
《21世纪》：政府的权力不断地扩张，变成一个万能的政府，而这同时就需要更多的钱去运转？
于建嵘：政府要搞发展，最简单的问题就是把地拿过来卖掉，而且本身发展也需要地，这个时候你看大路都修起来了，美国多少年都不如中国的道路建设快。本来我们修路应该是目的，就是让老百姓有好路走，变成一个发展经济的手段。
《21世纪》：现在有人主张把政府倒卖土地这一层中介给去掉，让农民跟用地者去谈，这是否可行？
于建嵘：实际也不是一定要把政府砍掉，政府也应该有利益。不能完全让政府一点利益也没有，它本来有利益也是需要权利的。问题的关键不在这个地方，问题的关键是在于政府权力和利益的有限性。