化解地方债风险须建管理长效机制

　　整体安全可控，但市县两级偿债压力需警惕

　　化解地方债风险须建管理长效机制

　　记者　蔡颖　北京报道

　　“这些债务在经济社会发展中发挥了积极作用，形成了大量优质资产；也存在一些风险隐患，特别是部分偿债能力较弱地区存在局部性风险。”今年的政府工作报告再次提出地方政府性债务问题，报告指出，“我们认真开展债务清理整顿和规范工作，严格控制增量，积极稳妥解决债务偿还和在建项目后续融资问题。目前，我国政府性债务水平是可控的、安全的。”

　　根据审计署统计数据推算，今年将有1.84万亿元的地方政府债务到期，其中，政府负有偿还责任的债务达到1.298万亿元，政府负有担保责任的债务为2972亿元。国资委研究中心研究员胡迟预计，2011年和2012年两年是地方债务的首轮偿债高峰期，总额约4.6万亿元，而第二个还款高峰期在2016年到2018年。

　　在国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松看来，化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制。其中包括，完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。只有多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能实现标本兼治。

　　警惕　市县级债务偿还压力值得关注

　　前不久，银监会召集21家全国性银行高层负责人召开了地方政府融资平台贷款风险监管工作会议，提出今年对地方政府融资平台贷款的总要求为“保在建、压重建、控新建”，据《经济参考报》记者了解，目前各家银行均在进行对2011年地方政府债务的摸底，并陆续上报给监管部门。

　　根据审计署去年6月发布的《全国地方政府性债务审计结果》表明，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。直接债与地方政府综合财力的比率，即债务率为52.25%。

　　“由于中国的财政收入规模每年递增，地方政府债务应该不是一个很大的问题。但是，需要警惕的是，一些县级政府层面，因土地出让金收入下降，财政收入有较大缺口，因此，要警惕局部风险。”国资委研究中心研究员胡迟说。

　　公开资料显示，2008年金融危机发生后，地方投融资平台和地方政府债务规模迅速扩张，2009年、2010年中国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台，仅2009年一年，地方债务由2008年底的5.56万亿元增至9万亿元，同比增长61.92%，尽管2010年增速下滑至18.86%，但地方债务余额规模仍在不断壮大。

　　高盛高华一份研究报告认为，根据上市银行披露的数据来看，16家A股上市银行地方融资平台贷款占地方政府性银行贷款35%左右，而非上市的城商行、农商行以及国开行占比可能高达65%，这意味着，城商行、农商行面临的地方融资平台贷款还款风险相对较大，尤其是市、县级的平台债务状况值得关注。

　　高盛高华报告还指出，地方融资平台贷款占GDP的比重自2009年起走低，且2011年上半年以来，银监会进行的平台贷重组在控制现有贷款水平和新增贷款方面取得了一定的成功。不过，在当前房地产市场调控的环境下，平台贷的主要长期风险在于，很多地方政府仍缺乏财政自律而且进一步融资的冲动较强。

　　应对　地方政府性债务加速整改

　　“事实上，形成地方政府债务风险的原因包括：财力与支出责任不匹配，地方政府财政收不抵支；举债权利与偿债责任时空分离，形成债务内在扩张机制；地方政府性债务监管乏力，债务规模难以合理控制。”全国政协委员、云南大学发展研究院院长杨先明表示。

　　全国政协委员欧成中分析称，“地方政府融资平台公司的资本金来源主要依靠划拨土地、股权、国债、规划收入等，企业注册资本金比例很小，实收资本中现金和可变现资产也不多，融资渠道主要是向银行贷款。”

　　据了解，当前地方政府大部分项目采用的是城投模式，即注册一个公司放很少的钱进去，然后到银行贷款。“这个模式的脆弱之处在于，它是寄期望于土地实现预期价值支持还贷。当前，房地产市场调控效果已经显现，土地流拍接踵而来，一旦地价下跌，风险必将依次到来。”欧成中指出。

　　出于对地方政府融资平台的顾虑，尤其是在地方融资平台还款高峰期到来之际，一些国际评级机构纷纷下调中国银行业评价。对此，银监会不断对银行业金融机构进行风险提示，通过推动地方政府还贷、优质资产置换、平台公司再融资等措施，有效落实到期债务还款来源，并按月上报贷款到期及偿还情况。

　　从监管部门统计的最新数据来看，截至2011年9月末，全国共有地方政府融资平台10468家，平台贷款余额9.1万亿元；且未来三年总体有35%即3.2万亿的平台贷款集中到期。但是值得一提的是，已退出平台、纳入一般公司类贷款管理的有1974家，贷款余额2.9万亿元；另外，仍按平台贷款管理的为8494家，贷款余额6.2万亿元。并且，截至2011年11月末，平台贷款抵质押担保整改率达65%。

　　银监会主席助理阎庆民在接受记者采访时表示，“今年，银监会将有效防范地方融资平台贷款风险，积极稳妥解决在建项目后续融资问题。对于自身现金流不能够100%覆盖贷款本息的，如工程项目不宜吸引社会资金投资，各银行要在不增加新贷的前提下，量化还款数额，纳入财政预算，分期清收贷款。”

　　机制　政府债务应变“分权”管理为“集权”管理

　　在国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松看来，化解地方政府债务要着眼长远，这就必须建立地方政府债务管理长效机制。这包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、健全的政府债务风险预警机制、完善的债务管理机制等。只有多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能力求实现标本兼治。

　　他认为，地方政府应设立债务管理委员会，并将所有政府债务，包括直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等，一律纳入政府财政部门统一管理，由各级财政部门按照国家规定的统一口径具体负责政府债务的统计、举债的审查控制、债务资金的使用和偿还等全过程的管理和监控，变政府债务的“分权”管理为“集权”管理，把政府债务全面置于各级政府完全能够控制的“笼子”里。

　　而在金融机构的实际操作层面，有业内专家认为，对地方融资平台公司增信可以通过许多变通的操作方法来实现，比如增加担保，分红承诺，股权出让等；而在解决当前地方政府债务问题上，通过债券市场进行阳光融资也是一个重要途径。

　　根据政府工作报告，今年拟安排财政赤字8000亿元，赤字率下降到1.5%左右，其中中央财政赤字5500亿元，代发地方债2500亿元。据了解，2009年至2011年的三年间，每年发行地方政府债券为2000亿元。前两年全部由财政部代理发行，而2011年第四季度，上海、深圳、浙江和广东四省市率先试点自行发债，合计发行229亿元。

　　全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康对记者表示，“必须在制度创新中以规范的阳光融资，替代、置换融资平台等隐性负债机制。”贾康认为，在财税制度方面，我国省以下地方政府的分税制迟迟未能成形，矛盾积累使地方隐性负债愈演愈烈，深化省以下分税制改革迫在眉睫，化解地方债症结，势必回到财税配套改革如何深化的命题上。

　　“在面临2012年首个还款高峰期时，要依法管理地方融资平台，使地方政府债务完全可控；地方政府应通过压缩财政支出、盘活国有资产存量、优化还款方式等途径化解到期债务。”全国人大代表辜胜阻分析称。

　　此外，还有银行业人士建议，可以尝试资产证券化和增加金融产品创新化解地方债务风险。建设银行金融市场部总经理谷裕表示，“降低平台的负债率，债券市场能发挥重要作用。解决地方融资平台问题首先要实现政企分开，提高平台资产负债的透明度，这样平台就能作为一个独立的发行体进入债券市场，靠自身实力发债。此外，可以将相对成熟的政府融资平台项目进行资产证券化，发行资产支持债券，将其从资产负债表上剥离出去，有效降低负债水平。这样一来，就能集中资源开发未成熟的项目，实现良性循环。”