全国两会提案人行为报告 发声与沉默

　　衣鹏 李琳 陆菲菲

　　 全国人大今年收到的议案为489件，较去年减少69件。全国政协今年正式受理提案6069件，比去年同期增加307件。在人民大会堂，代表委员们以掌声通过了对议案的审查和处理意见。

　　 3月14日下午，接送车辆陆续离开代表团驻地，留下的议案提案，将在一个月内送往中央各承办部门。法律意义上讲，第十一届全国人大代表和政协委员的履职将延续至下届两会开幕时，其中最关键的工作是监督议案提案的办理。

　　 全国人大在20多年前引入投票器，基本保护了匿名表达主张的权利。而两会代表委员的公开履职，尤其是以提案人身份联系选区和联名人的行动，仍受到诸多现实因素的制约。

　　 本报记者对近200名经济金融领域的代表委员在两会前的公开活动信息整理显示，其中至少三分之二的人没有涉及议案提案的个人行为或言论。在会议期间，代表委员自发大范围联名的议案也很鲜见；今年以代表团名义提交的人大议案也仅有4件。

　　 在本次会议上，代表委员对现有的会议流程和议事规则安排，是否有利于深度讨论，也公开提出了疑问。比如，政协委员崔永元认为应该公开所有提案议案和办理的详细情况；政协委员王健林等人则斥责有关部门的提案回复是敷衍。

　　 5年来，提案人们共提交超过2万多份提案议案，其中大部分的办理回复情况，尤其是被政府和立法机关吸纳的详细情况尚未对公众公开。很快，新一届代表委员的推选工作将逐步展开。

　　 会前履职仍待透明

　　 全国人大除了下设统一审查所有议案的法律委员会外，接收议案数量最多的是财政和经济委员会；全国政协的提案也往往有三分之一集中在经济发展领域，外界对其中经济界别的期望也普遍较高。

　　 鉴于这一群体的代表性，本报记者对近200位财经领域代表委员在两会前一个月的公开行程做了统计。

　　 今年企业家中较活跃的群体，是地产界的政协委员，他们大多公开发表了对两会后调控政策的看法，有的还形成了提案。

　　 全国政协常委、大连万达董事长王健林今年1月即对外说，他将提出对首次购房贷款利率恢复执行基准利率7折的提案。近一周在北京，他仍在重复这一观点。香港籍委员中的地产商人也在会前频繁发表观点，认为限购令应该出台差别化的措施。

　　 此外，受去年三四季度经济形势影响，经济界代表委员在会议前就减税和民间金融政策发出的议案和提案的讨论较多。

　　 随着国务院金融监管部门新任负责人多次谈起改革话题，中央和地方金融监管部门和国有金融机构的代表委员在今年两会前，也在公开场合谈到了带上两会的改革提议。

　　 其中，包括对“上市公司红利分配”，“上市公司退市制度”和“股权投资”领域的建议，与之在两会联名提交的议案提案关联较大。其中一位代表告诉本报记者，上会议案部分来自部门内部讨论的一些行政文件草稿。

　　 值得注意的是在各地官员之中，全国人大代表，浙江省委常委蔡奇自称在两会前通过微博(http://weibo.com)征集形成了11项议案；全国人大代表，湖北省统计局局长叶青也将议案通过媒体发布由网友评论。

　　 已担任代表十年的浙江女商人周晓光也通过微博发布了议案信息。周经营一家饰品制造企业，近两届全国人大共提交议案超过260项，在人大代表中首屈一指。她解释说，自己每年有三个月的时间在准备议案工作。

　　 发声与沉默

　　 在今年她写就的一本自传中，更多人才知道她曾经还提出过关于刑事诉讼法修订的议案。周每年按时向浙江省人大常委会报告她带上两会的议案，以及相关的调研活动的行程，主要的方式是参加社区活动以及参加各级人大的活动。

　　 此外，除部分知名学者以外，财经领域的代表委员尤其企业家群体，极少就议案或提案发表公开的言说，系统性公开介绍议案提案的人更是屈指可数。

　　 “讲纪律”的提案人

　　 代表们在抵达北京后，被安排在不同的酒店入驻；在人民大会堂召开的全体会议上，同一地区代表团的代表坐成一纵，两侧邻座则大多不相识。议案提案截止日往往是会议第五天。会议议程紧凑，代表委员们活动的时间并不多。

　　 在小组讨论上，代表团委员的发言大多围绕既定的审议主题，从近两周的会议简报看，少有代表委员公开邀请其他代表联名提交议案或提案。

　　 人大议案需要有至少30位代表共同签署。缺席本次会议的重庆市代表王立军在2011年创下历史纪录。据全国人大常委会的数据，他关于食品安全执法领域的议案，最后共获得404位代表联名。

　　 除此之外，近年大部分议案都仅有30至50人的联名人数。因为跨代表团的联名活动存在一些现实困难，除对提出特别调查、罢免等事项有十分之一代表数的要求外，一般议案并未从联名人数多少上区分其效力。

　　 在本人所属代表团内获得足量签名，成为议案酝酿后是否能提交的关键步骤。黑龙江律师迟夙生曾希望代一位社会学者提交的议案，即因有当地官员持不同看法，无法正式提交。

　　 多位不愿公开姓名的代表说，在代表团内获得联名时，往往会征求地方人大常委会和党政负责人的意见，“代表团内部也要讲纪律”。鉴于议案提交前的这一道步骤，许多人不愿意冒险在两会前过多对外宣传议案内容。

　　 此外，代表委员在休会期间的议案征集活动，目前以官方召集的集体活动为主，这一部分的支出由同级财政负担。但对代表委员个人在选区内的调研活动的资金来源，目前尚无明确细则。

　　 正式的人大议案能否提交成功，取决于是否通过审查。各个专门委员会将对议案审查报告草稿拟出后，交由会议主席团认可。政协提案则由提案委员会审查。

　　 全国人大常委会的组成人员中不能有中央现任党政官员兼职。而设置初衷在于制衡常委会权力，体现会议决策广泛性的会议主席团，则由常委会党组讨论后提名，由常委会会议从所有全国人大代表中选任。

　　 本次全国人大主席团由170人组成，除人大常委会专门委员会的负责人，还包括中央政治局委员和省市一级党政主要负责人。

　　 各专门委员会需向主席团报告包括财政预决算、人事选举任命和代表提交的议案的审查报告。

　　 因为这种会议流程设置，尽管全国人大早已明确制定了议案提案所设议题的范围，但实际上议案仍需要经过主席团多数认可，才能进入会议表决或由相应部门办理。

　　 因此，人大代表往往更多以个人名义提交“建议”、“意见”。近十年全国人大的议案数量整体呈现下降趋势，但“建议”的数量则一直稳定提升。“建议”也可以涉及立法以外的更多领域，也会有中央部门在半年内办理回复。

　　 绕过“利益集团”争议

　　 在会议流程控制以外，一个内部的禁忌也在出现：公众对代表就自身工作领域提出议案，是正常履职还是形成所谓“利益集团”，一直存有争议。

　　 过去四年，仍有一些人大代表提出行业性的议案。比如，来自铁路系统的代表提出对铁路法修订的建议；身为地方投融资平台负责人的代表提出对金融控股公司的法律赋权；担任国有百货零售集团负责人的代表提出削减零售小网点的无序竞争；来自电信巨头的代表提出对电信法的框架性建议。

　　 全国政协近五年公开的经济领域提案看，为区域经济发展谋求中央政府政策的提案出现较多；但纯粹的行业性提案在减少。

　　 比如，历次大会上地产界代表委员虽然发言积极，但直接对有关行业政策的议案提案却并不多见。此前可查的一件有效政协提案，是政协委员恒大地产董事局主席许家印所提，他在2009年提出希望中央政府调控降低稳定房价。

　　 本次会议上郭广昌、许荣茂、黄文仔等地产界人士，最终也没有正式提出有关房地产的提案或议案。

　　 两位企业界代表对本报记者坦言，更倾向于同时提交涵盖热点领域的议案，避免“利益集团”的嫌疑，但他们承认，这类提案议案的专业度可能有限。

　　 除第一提案人会收到有关部门的回复外，全国人大不会公开议案的详细办理情况，仅会在常委会上摘录一些处理意见形成报告。全国政协公开部分提案办理情况，但本次会议的小组讨论上，不乏委员对相关部门的回复办理提出不满。

　　 因此，代表和公众无法看到相关议案影响法律文本草案的过程，也就无从判断集团游说的结果。但公众压力改变了一些代表委员的提案逻辑。

　　 一些热点领域议案因此出现“扎堆”迹象。从上两次会议的议案处理的情况来看，单刑事诉讼法和刑法的修订案，即超过100余项。今年财经委对民间金融和减税方面的议案也将合并处理一部分。在以委员个人提案为主的全国政协，公开供查阅的提案也大多着眼热点问题。

　　 一位分别担任过人大和政协常委的学者评价道，看到提案人每年提交相似的建议，都觉得“时间过得很慢”。