国家动员发展模式需考虑可持续问题

陈一鸣 2012-03-16 01:55:34  

　　前不久，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年在本报发表的署名文章《如何再次实现改革的突破？》中提到，中国的改革往往首先从地方开始，各地方改革都在树立自己的模式，而这些发展模式大都来自于地方官员……这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的政府鼓励民营企业发展的模式；广东的外向型企业的转型和公民社会建设模式；重庆的国家动员模式；江苏的政治改革模式（公推直选）等等。

　　作为长期从事中国内部转型及其外部关系研究的中国问题专家，3月15日，郑永年就地方政府在经济发展中所选择的国家动员模式路径再次接受本报专访。

　　国家动员模式是否可持续？

　　《21世纪》：您在《如何再次实现改革的突破？》的文章中提到了国内有地方采取一种“国家动员”的发展模式，这种模式有哪些优点和缺点？

　　郑永年：对于西部内陆城市、老工业基地来说，其经济不像沿海地区那么发达，采取国家动员模式，有它自身的道理，这是由它的历史和现实经济基础决定的。但从长期来看，这种模式可能会出现一些问题，主要是可持续问题。

　　从以往的经验看，国家动员模式的特点是，政府通过集中大量资源来办大事，优点是短期之内可以达到很快的效果，但缺点在于受制于行政调控资源方式的效率问题，从长远来看，可持续问题必然会提到议事日程上来，就是说，政府的作用必须在发展过程中得到及时转型。

　　《21世纪》：为什么说这种模式存在难以持续的风险？

　　郑永年：采用这种模式其实也取得了很大的成绩，这就首先要看地方政府调动了哪些资源。比如土地资源，土地是非常重要的资源，在经济发展的早期这一资源更为重要。但土地供应毕竟是有限的，也就是说，仅靠土地是不能实现可持续发展的。这个问题当然各个城市也普遍存在。

　　除了在土地之外，地方政府利用政府的担保，通过国有银行、利用国有企业贷了大量的款。

　　虽然银行贷款也是司空见惯的，其他地方都有。尤其是在地方财力不足的情况下，地方政府举债贷款促发展是正常的。问题在于地方政府国有企业的银行贷款到底有多大？是否超过了一定的限度？政府举债规模有多大？这些有待进一步实证研究。如果负债过高的话，其风险就很大，因为一旦银行贷款随着财政状况的变化出了问题，那么资金链风险就会爆发出来。

　　现在，一些地方政府正面临严重的债务问题。所以，有人提出质疑，地方政府大规模举债发展雄心勃勃却异常昂贵的社会项目是否真的有益？

　　比如重庆市政府表示，对公共住房的金融政策是切实可行的。然而，从银行获得的低贷款利率并不一定反映在这个项目预期的回报上。整个项目70%的资金来自银行贷款，这将给银行相当大的干预权利，并且项目的成熟性也存疑。更重要的是，投资的快速回报难以实现。在经济方面，该项目的可行性取决于地票政策、聚集租金的能力以及新区域的经济发展速度。

　　但是，和中国其他城市不同，重庆似乎有很高的银行信用，可以使政府和金融机构形成合作。最后，该项目里任何潜在的经济收益都依赖于当地经济吸纳新的租房者的能力，如果不能吸引租房者，地方政府将会陷入经济和社会问题，比如失业、基础设施建设不足、居民收入缩水。

　　《21世纪》：那么对于经济后发的西部内陆城市，在处理政府和企业的关系问题上，你有哪些建议？

　　郑永年：由于历史的原因，西部城市和东北城市一样，重工业企业比较多，国有企业占比较大。东北的国企改革这些年来有多难就可见一斑。国有企业比重过大，可能有短期利益，但长期利益会受到影响。这一点一定要引起注意。

　　对任何一个地方政府而言，国企的大项目投资都很有诱惑力，一下子投资几百个亿，确实可以创造很高的GDP，但是也应该看到背后的长期风险。不是说，国有企业做大就是好的。同时，在发展壮大国有企业的过程中，容易造成政府对市场的干预，导致经济结构失衡。

　　在落后地区，政府要扮演一个非常积极的角色，这一点并没有错。我觉得，中国很多地方的政府没有作为。不过，政府扮演怎样的角色，如何扮演角色，这是需要考量的。根据东亚地区成功的经验，政府的作用主要是创造一个各种性质的经济主体都可以参与的开放性市场机制，为各类企业的发展创造一个良好的市场经济环境。

　　城市化不应当只是土地的城市化

　　《21世纪》：在民生方面，你怎么看待地方政府的城乡统筹探索？

　　郑永年：在城乡统筹上，综改试验区的先行先试众所关注，不仅是因为综改试验区开启了内地百万农民工进城入户的先河，而且在于开创了“以户口换土地”的模式，解决了众多城市建设遇到的土地瓶颈问题。

　　目前的城乡统筹，对包括重庆在内的很多地方政府而言，目的有两个：一个是解决城市发展用地不足问题，通过带有半强制色彩的农村土地城市化，为企业扩展提供土地；另一个目的是完成城市化率的目标，中国各级政府的社会经济发展规划里面都有相关指标。

　　但是，包括重庆在内的各地尝试的城乡统筹模式从本质上看，倾向于比较重视土地的城市化，而不是人的城市化，就是说，在解决人的城市化问题上，强调得不够。

　　国家动员发展模式需考虑可持续问题

　　土地的城市化不能等同于人的城市化，人的城市化是一个更为丰富的概念。给一个人城市户口并不是说这个人就是城市化了。这个人进城之后的生活、工作、教育等一系列问题都有待遇解决。

　　从整个国家来说，当地方政府只是着眼于土地财政和GDP数字时，城市化就会出问题。城市化应该是一个自然的过程，在构成人的城市化的诸多要素中，首先应该解决的是土地之外的因素，土地应该最作为最后城市化的因素，土地应该是农村可以自由选择是否要城市化的要素，第一代和第二代农民工城市化之后可以保留土地，等到第三代的时候，再让土地城市化，这样循序渐进的过程比较好，否则容易出现像墨西哥和印度等国家出现的，由于人的城市化没有解决，而产生的大量的贫民窟和社会问题。

　　因此，我觉得，承担城乡统筹综改试验的城市也应当加强土地之外的城市化要素的建设。当然，全国其他城市也一样。

　　《21世纪》：地方政府大规模的保障房建设也是在改善民生方面的努力，并受到了当地市民的欢迎。

　　郑永年：的确，作为西部内陆城市，地方政府在保障房建设方面，走在了全国的前面，也取得了很大的成效，当地人普遍很开心。但是，我们必须看到可能存在的一些问题，分蛋糕的前提就是首先要做大蛋糕。有人担心，当地人享受到的蛋糕，可能不是本地创造的，而是通过前面所说的政府举债来实现的。

　　市场秩序需依靠法律来维持

　　《21世纪》：你怎么看待国家动员发展模式中的法治因素？

　　郑永年：在一个完整的市场经济体制中，法治是必不可少的因素，也是市场经济体制得以正常运行的基础。离开了法治的约束，市场经济就会走偏方向，这一点在中国表现得特别明显。

　　具体到国家动员发展模式，地方政府通过运动式执法，在一定程度上确实改善了城市治安，但是也产生很多问题。在实际操作过程中，一些事实的认定无法与法律中的合法与非法、道德概念中的对与错对应，其理解是很主观性的，也就是说法律因素的政治化。运动式执法是为了追求公平和公正，但是容易在执行中走样和变形。

　　有人说运动式执法是为了整顿市场秩序，惩治贪官污吏，但是如何保证这种行动不越界？这种越界的风险很大，怎么保证不越界，应该依靠严格的法律程序。

　　《21世纪》：国务院总理温家宝在3月14日答记者问的过程中，提到现在改革到了攻坚阶段，对此您怎么解读？

　　郑永年：这是有针对性的发言，这表示中国的未来，要解决问题，必须向前走，我们建设社会主义市场经济体制方向是对的，这个方向不能改，不能走回头路。现在社会中出现了很多不公平和不公正的问题，但是解决办法不是走回头路。解决的办法在于尽快推进社会改革，通过社会改革实现社会公正。