专家建议：可适当放大地方财权 “转移支付”需立法规范分税制加剧地方土地财政

　　记者 任文娇 报道 制图 刘京

　　自90年代我国推行“分税制”以来，要求分税制改革的声音就不绝于耳。此次两会期间，不少东部省份人大代表更是炮轰分税制，建言要财权。诚然，我国目前实行的分税制的确有许多不尽如人意之处，如地区经济差异大、中央与地方的事权划分不够规范、税收制度也不够完善等。上海交通大学海外教育学院税务教研组组长汪蔚青在接受记者采访时说：“这次两会集中提出的分税制问题只是表象，更深层次的问题其实是政府管理体制问题。目前来说，可适当放大地方财权，增加地方财政收入比例。 ”

　　分税制改革是否箭在弦上？中国企业财税管理研究院院长谢学焘告诉记者：“分税制财政体制对于中国社会的稳定和发展起到了重要的作用。但现在来看，分税制已到需要调整的阶段，现在也的确到了适当放大地方财权的时刻，因为地方政府在承担社会管理方面的任务越来越重，同时过去过度依赖土地财政的不可持续发展之路也已经基本到头，改革是必须的。 ”

　　地方吃饭问题靠土地

　　广东省是税收大省，在前不久结束的两会上，对分税制意见最大的，也多来自广东团。

　　全国人大代表、广东省地税局局长王南健形容分税制对地方财政的影响时字眼很重，甚至用到了“逼良为娼”，他说，分税制一定要完善。 （地方上产生的）100元的全部财政收入，中央就拿走了55元。中央拿得多，但实际上用得不好，而地方拿得少，实际上承担的财政支出却非常高，“上头点菜，地方埋单，地方政府苦不堪言。 ”

　　王南健认为，为了完成不停加码的任务和指标，地方政府只能搞土地财政，甚至是增加收费项目，甚至是下达一些不切实际的财税增幅指标，“这是逼着地方干坏事”。

　　资深评论员石述思在上海交通大学安泰EMBA名师论坛上表示：“1994年以后，中国推行了分税制，地方和中央之间有着严重的事权和财权的博弈关系。国税、地税的矛盾很尖锐，地方为了维系支撑庞大的公务员队伍开始借债。截至2010年底，我国的地方债总规模是10.7万亿。 ”

　　他说，还有一个博弈发生在政府和市场间，改革开放本意是大力发展市场经济，但一些既得利益集团常年受到了政府政策的支持。目前，虽然推动中国社会经济发展的动力依然存在，但是经济振兴的接力棒能不能从一片飘红的央企、国企转移到民企，才是关键。

　　石述思坦言，就目前而言，“在短期内，以上两种情况没有得到圆满解决的情况下，于目前分税制的格局下，地方政府获得政绩，解决吃饭问题还得依靠土地”。

　　中央拿的多做的少？

　　上世纪90年代初，中央财政陷入了严重危机，财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。分税制在1994年拉开序幕，搭建了市场经济条件下中央与省级政府财政分配关系的基本制度框架。一方面是为了挽救行将破产的中央财政，另一方面也是为了平衡地区财政支出差距。

　　在分税制之前，80年代前期，有一项改革叫减税让利，就是把相当一部分财权、财力下放到地方和国有企业。 “当时地方的财政收入占全部财政收入的比例是多少呢？不低于80%，所以改革30年地方财政最好过的日子是分税制之前”，天津财经大学财政学科首席教授李炜光如是说。

　　分税制改革以后，地方政府财力大大削减，财政收入占全部财政收入由改革前的75%降到25%—30%这样一个比例。但是它承担的事权，它承担的公共服务的事务、事项一点也没有减少。钱被中央收走了，事留下来了。于是地方政府就地想办法创收，最为常见的就是卖地，搜集土地出让金，土地财政即是由此而来。李炜光认为，土地财政解决了地方政府收入来源问题，但是同时把中国政府和民众之间的关系给搞乱了，而且是非常的严重。

　　所谓的“中央拿得多做得少”，其实是指中央财政收入占了总盘子的一半出头，结果本级的直接支出只有三分之一，剩下的三分之二按照地区发展状况转移支付下去了，穷的地方多拿，富的地方少拿。对于广东、浙江这些东部发达省份来说，能从中央拿到的转移支付，明显相对较少。

　　可以看到的例子是，广东作为全国财政收入贡献最大的省份，人均财政支出却在连年下降。 1998年是全国第5位，2006年排到了靠前的11位，去年就已经落到了20名之外。

　　前任广东省发改委主任李妙娟也于两会期间提出，目前税制下，中央和地方财权事权并不匹配。 “1994年开始实行分税制后，每一次调整，财力都在向中央集中，从当初的两成提高到现在的五成；可地方要干的事越来越多，外来人口的义务教育、医保社保、保障房……地方的积极性怎么调动？ ”

　　转移支付亟待立法规范

　　“中央拿走的钱，用于专项转移支付占了很大一部分，这个问题就更大了。”王南健还说，这是“跑部钱进”的根源。而转移多少，就看关系，关系好就多给点，不顾实际，结果造成很多浪费。

　　1994年分税制改革之后，中国建立了转移支付制度，经过18年的发展，当前中国的转移支付稳定为三种：税收返还、一般性转移支付以及专项转移支付。近来，提及分税制改革，每每被点名的就是“转移支付”。目前中央财政收入的三分之二，是通过转移支付给地方，来实现地区间财政支出平衡。其中接近一半的转移支付是专项的，审批权力握在各个部委手中。业内人士直言，“这是 ‘跑部钱进’的根源，必须减少专项的比例。 ”

　　据报道，独立公共预算观察者吴君亮研究了2012年的预算报告草案后，发现基本延续了2011年的比例，中央仍然掌控了预算过半的资源。加上转移支付后，中央财政也承担了过半的支出。“在中央的64120亿元支出中，有45101亿元是用于地方转移支付的，占地方支出总数的42.84%。 ”

　　3月10日，在广东团小组讨论上，前任广东省长黄华华就提到了转移支付的公开透明问题。“去年中央财政转移支付达到了35000亿元，这么大的数目，怎么转移下去的？转移的原则是什么？”广东一直对于专项转移支付主要面向中西部省份而心存芥蒂，黄华华追问，“为什么提出要提高一般性转移支付，却一直提不高？ ”

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才也承认，要调整中央地方财权事权的关系，更要提高一般性转移支付的比例，降低专项的比例。

　　中国政法大学财税法研究中心副主任谢正文则认为当前最迫切的问题之一是尽快为转移支付立法，今年中国的转移支付规模将超过4万亿，如此大规模的资金使用处于无法可依，难免引发很多问题。

　　可适当放大地方财权

　　上海交通大学海外教育学院税务教研组组长汪蔚青告诉记者，这次两会集中提出的分税制问题只是表象，更深层次的问题其实是政府管理体制问题。由于我国的经济基础较为薄弱，各地经济繁荣程度不同，地方财政也较为不均衡。所以，我国的中央政府采取的是“大政府”体制，通过强有力的中央财政预算来转移支付给经济较为贫瘠的省份，使部分贫穷、落后地区有能力维系基本的教育、医疗开支，包括基础设施支出。如果不使用分税制，可能致使各地贫富差距更明显。

　　在整个专项转移支付过程中，损耗非常严重。这主要源于我国的机构运作比较不透明，缺少监督。我国的部分省市的地方政府机构设置较为臃肿，相当部分的地方财政资金耗费在了维系自身运转上。还有一些扶持资金看似通过正常途径使用，但最后落实到具体地方政府，也存在一定幅度的缩水。

　　至于分税制所面临的改革方向，汪蔚青认为，可以适当调整中央和地方税收分成比例，增加地方政府的财政收入比例。现实中的确存在“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”等一些情况。除了加强监督以外，还希望地方政府能够自律，根据财政收入“量入为出”，不要盲目追求政绩、好大喜功。

　　财政部财政科学研究所所长贾康谈及分税制改革时说，当下最需要做的，恰恰是要推省以下的分税制，同时简化成中央、省级、市县三级财政体系，每级政权安排合理的事权，然后配置相应的财权即税基，而不是全部板子打在中央拿多做少、地方拿少做多上。