铁路改革阻碍重重 专家称步伐不会太快

　　铁道部“政企不分”的体制在20多年的被诟病中，经历了多次改革。也许就在今年，这种独有的制度将成为历史。

　　3月18日，国务院批转了国家发展改革委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》（下称《意见》）。《意见》中提到，今年要按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案，并责成铁道部、发改委等相关部门落实。

　　有消息传出，铁道部将以并入交通部的方式进行体制改革。未来组建交通部下属的铁路运输管理局，只负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理，而客运、货运等业务要和这个设立在交通部的铁路局分开，成立铁路运营企业集团，实现铁路运输市场化。

　　改革前的平静与暗流

　　铁路改革的消息一出，立即引起各方高度重视。

　　此刻，最焦灼的当属铁道部。昨日，接近铁道部人士在接受《第一财经日报》记者采访时说：“不少人慌了，有点乱了阵脚。”虽然改革传闻由来已久，但上周四文件的正式下发，还是给整个铁道部带来不小的震动。“虽然临近周末，部里不少人似乎比平时还忙。”上述人士说，对改革一事，大家早有准备，只是不知何时到来。如今文件下发，内部那些平时“不碰触”的分歧不断被翻涌出来，各种矛盾开始表面化。

　　与历史上三次铁路改革相同，此次改革同样有些被动意味。去年“7·23”动车事故之后，各种矛头直指铁道部，“铁老大”的种种问题似乎一夜间浮出水面。内部腐败、债台高筑、政务不透明等问题都以高官下台、安全事故等一系列公共事件的方式进入公众视线。

　　其实，早在去年，新上任的铁道部部长盛光祖就开始着手准备铁路体制改革的事宜。

　　债务危机是铁道部不得不改革的要害所在。随着铁路近几年“大跃进”式的发展，铁道部早已债台高筑。除目前已有的2万多亿元债务，据报道，把已经开工的项目建完至少还需要2.8万亿元投资。

　　相比高额的债务，铁路自身盈利前景也是推动力。目前已经或即将开通的高铁与城际客运专线几乎全部亏损，少数繁忙干线和城市化连片地区的线路在三五年以后有望逐渐减少亏损，但在相当长时期内也很难实现全成本核算并盈利。

　　“没有钱，根本支持不下去。”铁道部下辖部门一官员在接受记者采访时说。面对如此困境，我们应当相信铁道部是真心想改革的。

　　想改革的同时，他们又怕触碰自身利益。武汉铁路局一人士谈及对改革的看法时对记者坦率地说，害怕改了还不如现状，或者直接“出局”。他还透露，铁路上多数人士既对现状不满，又不支持大规模的制度改革。他们认为贸然改革的结果未必优于现在，更重要的是害怕利益蛋糕的重新切分会对现有利益造成损毁。

　　被动改革，危机重重

　　从1986年第一次改革起，20多年间，铁路部门尝试的三次大规模改革都以失败告终。改革之路为何如此艰难？一内部人士用四个字概括了所有的症结：伤筋动骨。

　　国务院此次转发的意见中，一针见血地指出了“政企分开、政资分开”。钱字当头，切身利益重组成为改革的第一拦路虎。

　　在中国铁路行业中，以铁道部作为国家出资人代表投资形成的国铁系统居于绝对主导地位，同时铁道部又是铁路的行政主管部门，因此铁道部集铁路资产所有权及行政管理权于一身。一位长期研究铁路的专家对记者表示，铁道部所享有的行政管理权和股东权，本应以外部机构和内部股东的不同身份和不同方式行使，但在政企不分的体制框架下，铁道部不仅作为外部管理机构行使行业管理职能，更将股东权外化于企业，产生股东权滥用所导致的企业产权残缺。

　　不难想象，若要政企分开、政资分开，铁道部“实权”将会大大受损。曾参与过铁道部门相关项目招标的某公司负责人告诉记者，此前铁道部看似透明的很多招标其实都是经过“预审”，中标的自然都是最“符合条件”的企业。若改制，几年前，地方铁路局和多家铁路局频频进京造访铁道部的情景也许不会再现。

　　其次，人事阻力强大。作为仅存的一个拥有自有体系的庞大部门，铁路系统内部之复杂超乎大部分人的想象，下辖员工和辐射家属数量更是惊人。

　　“这不是单单一个文件，或者三两个月就能解决的问题，衍生问题太多。”上述人士说。若“大部制”说法属实，必将引起内部许多人士的反对，因为这不仅涉及到机构的合并调整和领导的未来仕途问题，铁道部下属的分局、机构等也牵连其中。如此彻底的大手术在实施过程中必然受到阻碍。

　　最后，换汤不换药的“伪改制”成为人们最大的忧虑。一铁路相关企业员工告诉记者，很多下辖或相关企业看似独立，其中千丝万缕的联系只怕表面改制，内部也是藕断丝连。“挖起老树带出根，这里面的链条太久太深了。”该员工说。

　　专家：改革不会太快

　　如何改，何时改？虽然社会各界纷纷猜测，但相关部门并未给出明确说法。针对迫在眉睫的改革，不少专家表示：步伐不会太快。记者梳理专家意见主要有几下几点：首先，2012年铁路建设任务依然繁重，今年4060亿元的投资和长远“四纵四横”的规划必须完成；其次，目前铁路负债需要一个债务主体来承担；第三，铁路系统目前既有普通铁路，又有高速铁路及提速线路，安全管理的环境复杂。由此，铁道部改革将需要一个相对漫长和稳健的时期才能顺利过渡。摄影记者/王晓东