美国“经济版爱国者法案”意欲何为

　　美国总统奥巴马3月签署“国防资源动员准备令”，宣布美国将从消费端进行石油统配

　　陈晓晨

　　2001年，在“9·11”事件后，美国颁布了著名的《爱国者法案》，其中规定，警察机构有权监听公民的通信记录，并有权拘留或驱逐被怀疑与恐怖主义活动有关的人，还规定私有部门有提供国土安全信息的义务。这一法案被认为是在政治上大大加强了总统和联邦政府的权力，使其在国防方面具有更大的空间。

　　而就在3月16日，美国总统奥巴马签署了一项名为“国防资源动员准备令”的总统令（下称“总统令”）。其核心要义是加强总统和联邦政府在战时与平时组织资源、进行战争动员的权力，涉及人、财、物等各方面，亮点则在能源领域——美国总统将有权采取措施，在必要时管制美国国内能源供应。

　　笔者认为，这是《爱国者法案》的延续，可以将其视为“经济版爱国者法案”。从长期看，这将进一步加强美国总统整合国内资源、应对战争局势的能力，将会使得美国有能力更为快速、低成本地投入到一场战争中；眼下，这纸总统令将会化解中东战事对美国经济带来的不利影响，特别是针对伊朗局势升级为战争可能对美国能源供应和金融造成的影响，未雨绸缪地做了准备。

　　二战结束后，美国曾颁布过若干与战争权力相关的法律，包括《国家安全法》（1947年）、《国防生产法》（1950年）、《战争授权法》（1973年）、《紧急状态法》（1976年），以及各财政年度的《国防授权法》等。这些法律都确立了美国总统在战争动员和资源准备方面拥有巨大权力，但同时也对总统和军方的权力进行了若干限制。但自2001年“9·11”恐怖袭击发生以来，与战争相关的权力明显向总统倾斜。这个趋势一直延续到今天。

　　《爱国者法案》与总统令最明显的共同点，就是两者是以国家安全的名义，加强了美国总统和联邦政府的权力。总统令第310条就是一个例证：联邦政府能够以“国防要求”变相加大对各州的行政权力。这实际上违背了美国宪法对联邦与各州分权的基本原则。而且，这个条款模糊了“平时”与“战时”的界限，使美国联邦政府在和平时期就有权力以“国防需求”为名加强对国内资源的管理。

　　与《爱国者法案》影响美国国内政治与公民政治权利相似，这份总统令也将对战时美国国内经济产生深刻影响，从而影响到美国应对战争的行为。

　　该总统令的一大目的是保障国内能源供应。为此，白宫打出了一系列“组合拳”。总统令第103条规定，“时刻做好准备，在一个潜在的、威胁美国的安全事件中，总统有权采取必要行动，以确保提供足够资源与生产能力，包括服务和关键技术，确保国防上的需求。”这是加强白宫能源调配权力的原则性表述。第203条“扩大能源供给”规定，整理调查、关键和基本的物资、服务和设备的裁决权交由能源部；该总统令授予总统掌控所有民用运输作军事用途的权力，并规定能源部可以控制所有“与能源生产和建设、分配和使用方面、直接相关的活动”。第303条授权政府“加速新兴技术的快速过渡”，这将确保新能源技术加速进入市场，从“节流”的角度降低美国国内能源消费。此外，总统令还授权总统调控民用交通的权力，由交通部负责执行——而民用交通是美国国内能源消费的主力。

　　短期内，世界上存在着两大战争风险：一是叙利亚，一是伊朗。两国都与能源息息相关。叙利亚被称为中东的神经；而伊朗更是全世界能源供应的神经。原因不仅是伊朗自身的石油生产与出口，更重要的是伊朗直接影响下的霍尔木兹海峡是世界石油的锁钥——全世界每天近40%海运石油、美国20%的石油运输从这里通过。

　　第一财经研究院的分析报告认为，伊朗局势最有可能演化为“小打”情境，即以色列单方面出动空军奔袭伊朗主要核设施。这将使得国际油价达到120美元/桶。不过，要考虑到伊朗具有较强的还击能力，而且不仅将攻击以色列，可能还会以美国支持以色列为由，攻击美国在中东地区的基地，或美国在中东的盟国。这样，美国有可能被动地卷入战争——这一情境与美国针对伊朗的最新沙盘推演相符。而如果美国参战，哪怕是最低程度的介入，国际油价都将冲高到150美元，超过历史最高点，从而扰乱国际能源市场，也影响美国自身的能源供应。

　　因此，这份总统令签发得正逢其时。这份总统令使得美国联邦政府得以名正言顺地统制国内能源供应。而且，这些措施既可以在战时应用，也可以在平时为“满足国防需要”实施。

　　除了能源外，这份总统令还将与征兵、医疗卫生、水资源管理、国防项目有关的贷款等都纳入国防动员准备的范畴。其中，国防部将有权控制更多民生资源，财政部也将掌握更大权力。

　　短期内，这份总统令将有利于美国应对伊朗发生战争可能对经济造成的负面影响。此前，很多美国人都担心伊朗的战事将会使得美国自身“断油”；外界也揣测美国会因自身对海外能源供应的依赖而对伊朗有所顾忌。但实际上，这个逻辑并不成立：随着美国近几年转向开发西半球石油资源，美国对海外能源特别是中东石油的依赖程度比人们预想得要低，而且趋势上呈不断降低态势；这份总统令则宣布美国将从消费端进行石油统配。

　　有了供应端和消费端的双重保障，今后美国在面对战争时将少了诸多掣肘因素，尤其是对能源供应和债务上限的担忧。这使得美国能更加放手发动或卷入战争，或纵容盟国发动战争。

　　长期来看，这份总统令与美国大的军事战略调整有关。美国军事战略调整将会加速美国的战争反应速度，同时削减美国军队的整体规模。为此，美国需要建立军民两用的保障体系。这份总统令就是“寓军于民”的一个例子。

　　国家对关键资源进行调配、“寓军于民”，这并非新鲜事物，而是从古至今战争的常态。早在汉代，我国就曾实行“马政”，对古代战争的最大“能源供应”——马——实施统一调配，同时鼓励民间养马，既能上阵又能耕地，汉代由此走向鼎盛。今天，美国的战略和具体政策是既重视能源的“节流”，更重视“开源”，确保能源供应回归本土，确保政府对能源调配的能力，同时注意军民结合。而这份总统令出台的时机恰逢伊朗局势进入微妙期，本身也有一定的政策信号。

　　最后，这份总统令是当前国防动员准备的最新范例，值得我国学习借鉴。从这份总统令中，我们可以看出，美国已经形成了一整套动员准备体系，涉及国防部、财政部、能源部、交通部、卫生部等多个部门，但各部门又都以总统为核心进行有机整合；动员准备的外延很广，包括工业、医疗、征兵、舆论等，但又突出能源保障这个关键；军民结合、寓军于民，是美国服务现代战争的理念。这种先进理念值得借鉴。

　　（作者系本报记者、第一财经研究院研究员。第一财经研究院研究助理娄敏对本文亦有贡献）