解决小产权房需有治本之策

　　Solve the problem of housing of small property right at the root

　　■《国际融资》记者 艾亚

　　全国政协委员、清华大学经济学院教授蔡继明表示：“既然法律认可的农村集体建设用地是为了增加农民(包括集体)的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢？对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。”

　　全国政协委员、山东财经大学教授郭松海指出：“从发展来看，集体建设用地使用权与国有土地使用权要‘同地、同权、同价’，公开、公平、公正地交易，大小之分无从谈起。因此，应将所谓小产权房正名为农村房地产。”

　　自1992年起，中国政府三令五申禁止小产权房，却屡禁不止。2012年2月，国土资源部出台了试点清理小产权房的强力措施。随后，国土资源部又宣布：2012年将对北京等小产权房问题突出的城市开展试点清理。同时，北京市已出现首例对监管不力的国土资源系统官员追究刑事责任的案件。由于此乃关乎买不起商品房的百姓安居问题，网上热议不断。厦门知名地产评论人士、享房网总编辑程凌虚这样表示，国土部此举是为高房价“托市”却不利于中低收入购房者。“两会”期间，《国际融资》记者采访了全国政协委员、清华大学经济学院教授蔡继明和全国政协委员、山东财经大学教授郭松海，请他们就此发表高见。

　　小产权房为何会屡禁不止、积重难返？

　　全国政协委员、清华大学经济学院教授蔡继明在他的提案中这样分析：小产权房不仅大量、广泛地存在，同时还牵涉到各个方面的利益。首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。甚至许多公务员、领导干部和社会名流都购置了高档小产权房(其中许多是大宅院和别墅)，大大改善了住房条件。再次，在政府保障性住房供给严重不足的情况下，对大量进城务工农民以及外地务工人员来说，小产权房实际上发挥了保障性房的作用。第四，很多地方政府在小产权房建成前监管乏力，建成后又为保一方稳定，不愿为整治小产权房而得罪老百姓。他认为，城市房价居高不下，土地制度安排为小产权房的存在提供的一定空间，现行征地制度导致的农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿等，是催生小产权房的主要原因。

　　全国政协委员、山东财经大学教授郭松海对《国际融资》记者说：“目前，中国小产权房总量约50～60亿平方米，已相当于中国城镇住宅数量的30%多。十多年来，政府对小产权房采取了限制和取缔的政策，然而，至今小产权房问题也没有很好得到解决。小产权房的发展，地方政府管理、监督不力，是其产生的外在条件；现行农村土地制度的缺陷以及小产权房价位低，与城市中低收入居民的消费能力相适应，是其发生的内在原因。十几年来，小产权房的发展，土地规划、城市规划的调整，其房屋建筑、环境建设到售后物业管理，已与商品房很难区分，大量城市中低收入家庭入住已‘安居乐业’，客观地讲，这部分违法违章建筑起到了保障房的功能，将其完全打入另册是不现实的。”

　　解决小产权房问题的途径在哪儿？

　　蔡继明委员强调指出：“对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。他认为，这类小产权房，或者是村民在自己的宅基地上将平房改建成楼房从而提高了容积率后产生的，或者是村集体通过整合集体建设用地和宅基地，在保证村民居住条件不变甚至改善的情况下，在节省出来的集体土地上建设的。既然法律认可的农村集体建设用地是为了增加农民(包括集体)的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢？既然国有土地使用权可以有偿转让给私人企业乃至外资企业，同时也允许农民的住宅作为私有财产出售，为什么不允许农村集体建设用地(包括宅基地)的使用权有偿转让给村集体以外的单位或个人使用，从而带来更高的收入呢？”他认为，承认这类小产权房的合法性，不仅有助于促进农村集体建设用地的节约集约使用，而且有助于农民实现土地的财产收入，从根本上说，是有利于保护而不是损害农民集体土地的产权。他同时指出，这类小产权房的建设必须符合城乡规划和建筑标准，在政府解决小产权房的整套方案公布之前，对于尚未列入城乡统一规划就已经建设的小产权房，虽然不存在违反规划问题，但也必须符合建筑标准。而在政府解决小产权房的整套方案公布之后尚未建设的小产权房，必须等到做出规划后才能建设。

　　他对《国际融资》记者说：“小产权房的合法化无疑会减少地方政府土地出让金收入，但随着小产权房进入市场，城市大产权房的价格会趋于合理，从而使部分中低收入居民也能买得起或租得起房，这就会减轻政府提供保障性住房的压力，从而减少政府的财政支出，同时也会降低农民工进城落户的住房门槛，有助于提升真实的城市化水平，从根本上缓解民工荒的压力。这显然是一个多方共赢的小产权房解决方案。”

　　蔡继明委员还提出了“深化土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权”的建议。他认为，农村的集体建设用地(包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话)，应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地(使用权)却既不能出租、抵押，又不能继承、转让；城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民；这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。应该实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。

　　将小产权房正名为农村房地产

　　郭松海委员建议：政府应本着维护国家利益、兼顾他人利益原则，维护农民的利益、考虑购房者利益的原则，及早地解决小产权房纠结问题，尽量减少拆除。他认为，所谓小产权房是特殊时期出现的特殊社会经济现象，应该新老划段，确定一个时段，对原开发的小产权房可在当地农村办理预登记；在时段后，再违章滥肆开发的，要从重处罚。他指出：“对在农村集体建设土地上开发的房地产项目，必须符合城乡规划、土地规划，应仿照城镇房地产开发程序进行报批；对占用耕地开发房地产的，要坚决予以取缔，根据‘破坏土地资源罪’等有关的法律条款，对情节严重的，应追究刑事责任。”

　　同时，郭松海委员也呼吁：对原开发的小产权房分门别类，逐步予以合法化。对在原建设用地上开发的小产权房，除可在当地农村办理集体土地使用权登记外，也可依据一定程序办理城镇房产土地登记。

　　他建议：第一，对符合城市规划和土地规划，在农村集体建设用地和宅基地上建设的房地产，属于一般住宅建筑项目的，经合法程序，可将其纳入住房保障体系之中。在农村购买小产权房的，多是城市里买不起高价房的中低收入家庭，为此，可参照城镇经济适用房、限价房的政策，将这类小产权房转为社会保障住房，并对购房人通过核准身份，核查城市住房档案资料，补办手续，补缴土地出让金、税费等，获得国家颁发的房屋产权证，供自住使用，限期内不得上市。第二，对于符合土地利用规划、质量合格但尚未出售的小产权房，可以考虑由政府按成本价收购，作为当地的公租房、经济适用房等房源，以弥补保障房供应之不足，同时可减少政府对保障房的土地和资金投入。第三，在符合城市规划和土地规划，在农村集体建设用地和宅基地上建设的房地产，属于别墅和高档公寓的建筑项目，除补缴土地出让金、税费外，还要对购买者进行罚款，其罚款总金额应为：近地段同类商品房的价格减去其购买小产权房的成本。

　　对于如何完善中国农村宅基地流转制度，郭松海委员建议：集体用地中的宅基地使用权，作为物权应当享有自由流转的权利，这是农民的财产权利。但考虑到宅基地的社会保障功能，出让人必须向政府土地主管部门出具本人拥有的新房产证明；同时要对购房者的资格进行审查，仅允许城市中低收入者为解决生活困难，满足自住的需要购房，禁止高收入者在农村购置后改建别墅。

　　他呼吁：将小产权房正名为农村房地产。他这样解释：“所谓小产权房，是与城市在国有土地上兴建的大产权商品房相对而言的。然而，集体土地所有权与国有土地所有权在宪法上具有平等性。宪法除对其中农村土地所有权的变更进行限制外，没有对其他权能限制。《物权法》第三十九条解释为：‘所有权人对自己的动产或者不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。’因此，作为所有权的主体行使使用权，对集体与国家也是平等的，无所谓大小产权之分。从发展来看，集体建设用地使用权与国有土地使用权要‘同地、同权、同价’，公开、公平、公正地交易，大小之分无从谈起。因此，应将所谓小产权房正名为农村房地产。”

　　郭松海委员还建议：对集体建设用地进行合理规划，逐步建立城乡统一建设用地市场。及时地总结成都、重庆等地全国统筹城乡综合配套改革试验区的实践经验，逐步推进农村集体建设用地市场化改革，通过规划管理，逐步放开规划内建设用地及荒地对其流转的限制，允许农村集体建设用地直接进入一级土地市场流转，建立城乡统一建设用地市场。(摄影 陈醒)