黄灯、红灯背后的行政权力扩张

　　闯黄灯到底违不违法?是不是交管部门、司法机关目前的认定就是正确的?

　　行政权力天然有扩张的冲动，部门立法又给这种冲动提供了法律庇护和实现渠道，使法律成为了行政权力肆意妄为的幌子和工具。

　　据报道，公安部正就闯黄灯拟定执法标准。但以目前交通管理部门的执法实践来看，几乎可以肯定，公安部将会在拟定的标准中正式把“闯黄灯违法”固化下来。此前有人状告交管部门处罚不当，被判败诉，似乎表明连司法部门也认同“闯黄灯违法”。

　　闯黄灯到底违不违法?是不是交管部门、司法机关目前的认定就是正确的?我们还是应该看看法律到底是怎么规定的：

　　《中华人民共和国道路交通安全法》第二十六条规定再清晰不过：交通信号灯分三种，红灯、绿灯、黄灯;三种信号灯功能不同，红灯禁止通行、绿灯准许同行、黄灯表示“警示”。稍具数学常识和中文常识的人都不会把交通信号灯计算成两种，也不会把黄灯理解成红灯。有生活常识和法律概念的人也应该明白，“警示”绝不等同于“禁止”。黄灯“警示”在交通规制中的意义在于：提醒司机交通信号即将变化，请注意并且预做处置，如减速、刹车，当然也可根据路面交通情况加速通过。即使交管部门认为国人素质不高，见了黄灯就只会选择加速通过，增加交通风险，也不能就随意把“警示”改为“禁止”!否则，违法的就不是闯黄灯的司机，而是交管部门。

　　交通信号并不是我们首创。黄灯的警示、过渡作用绝不是可有可无，更不是可以随意解释或者变相取消，这点并不因各国司机的素质高低而有所不同。试想，在时速40~60公里的情况下(国外和国内城市一般限速都差不多是这标准，只是国内由于堵车一般平均时速只有30公里/小时左右，但路况良好时达到60公里很正常，并且速度太低对交通安全并没有好处，排放增加污染环境还更厉害)，没有黄灯警示、过渡，司机必须立即刹车，只会增加追尾的概率，更不安全!交通信号取消黄灯，或把黄灯等同于红灯，就跟众多领域明明有国外现成经验教训不吸取，非要强调中国特色而乱搞一套一样，荒谬而且可笑，结果不会好到哪里去。

　　闯黄灯到底违不违法?是不是交管部门、司法机关目前的认定就是正确的?

　　那为什么交管部门甚至司法机关都认为“闯黄灯违法”呢?问题出在《道路交通安全法实施条例》上。《条例》第三十八条规定：

　　“(一)绿灯亮时，准许车辆通行，但转弯的车辆不得妨碍被放行的直行车辆、行人通行;

　　(二)黄灯亮时，已越过停止线的车辆可以继续通行;

　　(三)红灯亮时，禁止车辆通行。”

　　其中的歧义就在于对于黄灯功能的规定。“已越过停止线的车辆可以继续通行”，那么接近停止线、来不及刹车或者紧急刹车会造成更大危险的车辆应该怎么办?按照《道路交通安全法》的规定，司机可以相机处置，选择加速通过;而按照目前交管部门和司法机关的执行情况看，司机见了黄灯而还没到停止线，则只能紧急刹车，否则就会面临违法处罚。

　　即便交管部门的解释更为合理，把黄灯等同于红灯会提高安全系数;可问题在于，交管部门有没有权力随意释法?《道路交通安全法实施条例》只是行政规章，而《道路交通安全法》是法律，属于上位法;实施条例必须遵循法律规定来制定，而《道路交通安全实施条例》怎么就敢违背《道路交通安全法》的规定，擅自解释黄灯的作用，把黄灯等同于红灯，实质上取消了黄灯呢?

　　出现这种下位法违反上位法荒唐现象的根源在于部门立法。众所周知，我国的立法基本还是部门立法为主，即主管政府部门起草法律法规草案，再按照权限报全国人大或国务院批准实施。《道路交通安全法》属于法律，必须报全国人大批准(目前实施的《道路交通安全法》由十一届全国人大常委会2011年4月22日通过，2011年5月1日施行)，所以即使是公安部门负责起草，但受到制约较大，公平性、科学性更强;而实施条例，则是由公安部门起草，国务院批准(目前实施的《道路交通安全实施条例》以2004年国务院405号令颁布，2004年4月28日国务院第49次常务会议通过，2004年5月1日起施行)，完全是内部操作，所以部门利益体现更为明显。

　　其中的一个细节也凸现了这种部门立法的荒诞：《道路交通安全法实施条例》是2004年颁布实施的;而作为上位法的《道路交通安全法》则在其后修改了两次，2007年修改了一次，2011年修改了一次，条例居然比法律整整提前了7年。奇怪吗?立法层级更高、难度更大的上位法修改了两次，而实施条例却岿然不动!是因为技术问题吗?是因为实施条例比法律更超前更合理因而可以不用修改吗?显然不是。根本原因还是部门利益问题。交通管理部门使用实施条例权限更大、更为顺手，才会置法律于不顾，滞后实施条例的修改，甚至肆意歪曲、篡改法律。

　　闯黄灯到底违不违法?是不是交管部门、司法机关目前的认定就是正确的?

　　还有一点也是解释不通的：既然《道路交通安全实施条例》的规定比《道路交通安全法》的规定更为合理、更有利于交通安全，那么在其后两次的《道路交通安全法》修改过程中，交管部门为什么不把这个建议提出来、对黄灯的功能规定进行修改呢?为什么宁愿继续这么别扭着，以至于涉嫌违法行政?如果交管部门提出来了，而立法机关没有接受，那么为什么交管部门还要一意孤行?

　　下位法违反上位法，在我国部门立法主导的体制下非常普遍。笔者曾经调查过进出口商检问题，其中同样存在《进出口商品检验法实施条例》违背《进出口商品检验法》的情况。表现特征也是如出一辙：商检部门通过违法制定《实施条例》大大扩充了自己的行政权力，把依法不需要商检的商品和项目也纳入了商检范围，以至于居然有一半以上的商检行为属于违法执法或者不当执法。但就是这样显而易见的问题，甚至部门内部人士都觉得不合理不合法，也是长期得不到纠正!

　　行政权力天然有扩张的冲动，部门立法又给这种冲动提供了法律庇护和实现渠道，使法律成为了行政权力肆意妄为的幌子和工具。从这种意义上说，黄灯变红灯并不是个小事情，不可等闲视之。

　　作者为商务部研究院外资部主任、高级研究员