综合财政监管系列报道之一

　　编者按

　　根据财政“十二五”规划纲要和财政部党组的统一部署，中央基层预算单位综合财政监管从今年起在全国全面推开。全国专员办系统（除了已经开展试点的6个专员办外）虽然在日常监管业务中，也有对中央基层预算单位监管的业务，但对于他们来说，综合财政监管仍是一项全新的改革，是对原中央基层预算单位监管业务的升华和本质性的飞跃。

　　为配合这项工作的顺利开展，《财政监督》版从今日起推出综合财政监管系列报道，我们将从综合财政监管试点的开展及其一系列准备工作、综合财政监管的重大意义、各专员办在开展综合财政监管中应准确把握的几个问题、财政部各业务司局对开展综合财政监管所提供的各方面支持，以及综合财政监管能力建设等几个方面进行解析。

　　综合财政监管：财政监督的重大突破

　　——财政部全面推进中央基层预算单位综合财政监管

　　□ 本报记者 刘明中

　　据初步统计，目前，我国有近2万家中央基层预算单位散处全国各地，有些中央部门的预算90%用于基层预算单位。中央基层预算单位对于保障和改善民生、促进经济社会发展起着极其重要的作用。从今年开始，在2011年6个专员办试点的基础上，财政部决定全面推进中央基层预算单位综合财政监管。这是我国财政监管的一项重大突破，必将对我国的财政监督制度建设、格局构成乃至财政改革产生重大的影响。

　　财政监督

　　服务财政中心工作的需要

　　2011年全国财政收入达到10.37万亿元，同比增长24.8%。如何科学有效地管好用好财政资金，确保公共财政取之于民、用之于民，促进社会公平正义，更好地满足公共需要，做到让党和政府放心，让人们群众放心，既是当前财政管理工作的重中之重，也是社会各界关注的热点问题。

　　不久前，财政部发布了《财政部门监督办法》，自今年5月1日起施行，强调财政监督贯穿于财政管理始终，涵盖财政资金的分配、使用、绩效到内部控制各个环节。

　　《财政部门监督办法》明确提出，财政部门应当坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督机制，加强财政监督与财政管理的有机结合，将监督结果作为预算安排的重要参考依据，进一步完善相关政策，加强财政管理。

　　3月22日，《人民日报》要闻版发表题为《财政监督不留盲区》的重要文章，对《财政部门监督办法》的出台给予很高评价，指出财政监督应横向覆盖所有政府性资金，纵向覆盖基层预算单位。

　　财政部监督检查局局长吴奇修指出，在这种大背景下，财政部及时全面推开综合财政监管，是实现这一财政监管目标的重要举措，是新形势下财政监督紧贴财政中心工作的重要转型，更加突出监管重点，更加突出预算监管。在监管理念、监管的方式方法、监管的技术手段等方面都有大的改进、提高和转换。更加贴近财政中心工作，更加强调构建科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的全过程、全覆盖的长效监管机制，通过机制建设解决当前“重分配轻管理、重数量轻质量、重预算轻监督”等问题，助力经济社会更好更快发展。

　　通过此项改革，可以达成以下四个目的：一是实现对中央基层预算单位财政监管的全覆盖，确保财政监管不留死角；二是实现对中央基层预算单位预算管理的全过程监管；三是将财政部已授权专员办开展的财政监管事项整合纳入统一监管平台；四是充分发挥专员办就地监管优势，搭建起中央财政与中央基层预算单位之间沟通的桥梁与纽带。

　　全面提升

　　预算管理水平的客观需要

　　加强财政科学化规范化管理，重点是基础，关键在基层。中央部门驻地方的基层预算单位近2万家，基层预算单位数量多、管理级次多、预算支出及资产总量大，很多中央部门的预算资金及其形成的资产主要由其基层预算单位占有使用。

　　从财政部近年来组织专员办对中央部门及其基层预算单位开展的预算、资产、财务检查情况看，中央部门在预算编制、预算执行、资产管理、财务管理、账户管理等方面依然存在不少问题。

　　相对中央部门而言，中央基层预算单位在预决算、资产、财务管理等方面更加薄弱，预算编制不够真实完整、预算执行效率不高、政策执行不到位、资金使用效益低下、资产闲置浪费等现象较为普遍，制约了财政管理科学化规范化水平的全面提升。

　　吴奇修指出，中央主管部门由于机构人员配置等因素的制约，难以对分布在全国各地的众多基层预算单位实施全方位的有效监管。以前，中央财政与基层预算单位缺乏联系和沟通的畅通渠道，财政部对中央基层预算单位的监管是以事后检查为主，抽查单位少，影响相当有限，更没有形成日常性、持续性动态监管机制，所以对基层预算单位财政管理事项的监管并不到位，对其财政资金的使用效率和效益并不完全掌握，很大程度上制约了财政科学化精细化管理水平的全面提升。过去三年的“小金库”专项治理工作，在全国共发现“小金库”60722个，其中党政机关的“小金库”问题大多数发生在基层预算单位，这说明需要进一步加强外部监管。

　　开展中央基层预算单位综合财政监管，将改变原来以事后检查为主的监管模式，通过建立中央基层预算单位财政财务信息数据库，重点利用预算、国库、行政事业单位资产等数据信息的采集分析、实时监控等非现场监管方式，结合有针对性的现场监督检查，及时发现问题、解决问题，实现财政监督资源的优化整合，确保有限的财政资源和监督资源发挥最大效用，促进中央基层预算单位完善内部管理，提高财政资金的使用效益，预防和杜绝违规行为，从而全面提升基层预算单位财政科学化精细化管理水平。

　　2011年，财政部组织专员办对8个中央部门的预算资产财务情况进行了检查，发现某中央部门违规套取中央国库资金，其手法就是化整为零，先将资金划拨给多家基层预算单位，再从基层预算单位收回存放于其基本账户，违反了财政预算和国库支付管理规定，人为降低了财政资金的使用效率，危及财政资金安全。

　　开展综合财政监管之后，通过专员办的日常监管，或者财政部有针对性安排专员办进行专项核查，就可以在预算编制和追加过程中及时掌握相关信息，就能够及时发现和纠正此类问题，可以有效防止类似问题的再次发生。

　　打造

　　服务型财政的需要

　　吴奇修坦言，目前财政部授权专员办开展的银行账户管理、国库直接支付审核、票据管理、非税收入监缴、预决算审核等财政监管事项，比较零散，在专员办内部也是分别由不同处室承担，未能有效整合，制约了监管成效。

　　开展综合财政监管，要求专员办在全面掌握基层预算单位财政管理信息的基础上，综合运用预决算审核、资产财务检查、财务数据分析等监督手段，加强对基层预算单位预算、资产、财务的日常监管和专项检查，进一步提高其预算编制的完整性和准确性、预算执行的及时性和有效性，不断规范其资产管理、财务核算等会计报告行为。通过将现有的财政监管事项整合纳入综合财政监管平台，归口管理，充分发挥财政监管信息系统作用，改变过去以事后检查为主的监管模式，更加强调非现场监管方式，有利于提高财政部门的监管效率和政府效能，形成监管合力，提升监管成效。

　　综合财政监管可以充分发挥专员办熟悉财政业务、熟悉当地基层预算单位“两个熟悉”的优势，实现“1+1>2”的监管效果，为中央基层预算单位执行中央财政各项政策制度提供全方位的服务，通过业务指导、政策培训、检查调研、法规咨询等多种方式，及时传达和宣传财政政策，动态掌握财政政策制度在基层预算单位的执行情况，促进相关政策制度的贯彻实施，向中央财政及时反映基层单位的意见和建议，帮助解决实际困难和问题，推动完善有关财政政策和制度、优化财政部门的管理职能。

　　同时，专员办也可以充分发挥其财政业务优势，加强对中央基层预算单位的政策宣传和指导，帮助中央基层预算单位解决政策执行中的困难和问题，客观反映其意见和建议，为中央基层预算单位提供政策咨询和服务，有利于更好地贯彻服务是财政监督重要内容和体现的理念。