财政压力：普京不能承受之重

　　李东超

　　[ 一旦油价下降，就需要削减财政支出，那后果会很严重。这也就是普京在选举中给选民过于慷慨的承诺所将带来的问题，也是观察未来俄罗斯走向的关键之处 ]

　　2012年3月，普京第三次当选俄罗斯总统。但这次普京却遭到了大规模的游行示威。为了赢得选民的支持，普京做出了前所未有的大规模提高财政支出的承诺。但这些承诺能否兑现？未来俄罗斯能否维持财政收支平衡？俄罗斯经济存在怎样的隐忧？

　　就这些问题，《第一财经日报》记者近日专访了俄罗斯问题专家、瑞典乌普萨拉大学东欧研究中心教授斯蒂芬·赫德兰（Stefan Hedlund）。他认为财政政策将是普京未来能否维持政权稳定的关键所在。如果普京要兑现竞选时所做的承诺，就不可能再实行保守型的财政政策。未来俄罗斯能否实现财政收支平衡，取决于油价能否维持高位，但高油价并不能从根本上解决问题。财政压力背后的真正挑战在于俄政府能否重新统一认识，让各界精英及其他人士真正参与到俄罗斯现代化进程中来。

　　大幅增福利支出，争取选民支持

　　第一财经日报：此次俄罗斯选举有什么特别之处？你如何看待此次选举中反对普京的游行示威？

　　赫德兰：对俄罗斯来说，此次总统选举是个前所未有的经历。主要体现在两方面，一是社交网络在此次选举中发挥了重要作用，促使成千上万的民众走上街头进行游行示威，那些曾经认为俄罗斯公民社会已经不复存在的人不得不重新审视自己的言论。二是普京最后发现除了不遗余力地竞选总统，别无选择。尽管民调显示他最终将获得胜利，不过普京还是不敢掉以轻心。

　　为了争取选民的支持，普京做出了前所未有的大幅增加联邦财政预算支出的承诺。这也反过来表明俄罗斯政府并非所想象的那么强硬。现在看来，财政政策将是普京在第三个总统任期内能否维持政权稳定的关键之处。

　　在过去几年里，随着社会支出增加，俄罗斯政府的财政负担其实越来越重。也许有人会认为这是当权者怜悯普通民众，但其实更可能的原因是当权者害怕底层不满者上街游行示威。

　　日报：这些游行示威对普京造成怎样的影响？

　　赫德兰：如果是在民主国家，这种游行示威的影响力将是巨大的。但在俄罗斯所谓的“管制民主”（managed democracy）中，这还不会对民调产生直接的影响。统一俄罗斯党最终赢得了杜马选举，普京也最终当选总统。但是这并不意味着“白雪革命”就没有产生任何效果。当普京准备重返克里姆林宫时，他的形象已经被极大地破坏。

　　以前普京受欢迎的根本原因在于使俄罗斯经济恢复增长并能保持政治稳定。但俄罗斯目前正处在一个非常关键的岔路口。一个方向是继续加大财政支出，另外一个方向则相反，即削减财政支出，收回一些在选举期间做出的承诺，重新施行保守主义财政政策，为现代化提供更充裕的资金。但这也可能让那些承诺对象因感到上当受骗而再次进行大规模抗议活动。

　　如果油价能够保持高位或者继续上升，那么现行的政策还能继续。但这无异于玩火，越是拖延改革，当有朝一日油价下跌时，引起社会动荡的风险越大；越是拖延改革，要实现现代化，让俄罗斯经济真正融入全球经济的可能性就越小。

　　每个人都将得到点好处

　　日报：普京在选举中为了获得选民支持做出了怎样的承诺？要兑现这些承诺需要多大的成本？

　　赫德兰：在担任总理期间，普京就开始通过大幅增加联邦财政预算支出来换取选民的认可。一开始是增加养老金支出，然后是加强在医疗保健方面的支出和重新装备军队。随着选举的到来，普京几乎对每个人都做出了点承诺。

　　选举前，普京在《共青团真理报》发表了一篇文章，题为《构建公平正义：俄罗斯社会政策》。文章开篇即表示俄罗斯是一个福利国家。过去4年，俄罗斯社会支出的绝对值增加了50%，占GDP的比例从21%上升到了27%。普京对此表示自豪，并列出了未来社会支出的几个主要对象群体。

　　要兑现这些承诺，每年的开支将占GDP的1.5%左右，或者未来6年总共需要支出约1610亿美元。但这还没有完，普京承诺给支持者的“大礼包”还包括暂缓提高企业税赋，让石油公司暂缓涨价，回购国有控股的俄罗斯外贸银行（VTB）160亿卢布的股份，以弥补中小股民的损失等。

　　财政保守主义的终结

　　日报：过去保守主义财政政策发挥了怎样的作用？

　　赫德兰：在普京前两次的总统任期内，俄罗斯经济发展取得了骄人的成绩，其主要原因是1998年亚洲金融危机导致的卢布大幅贬值和油价的大幅上升。乌拉尔地区的原油价格在1998年12月仅为8.73美元/桶，但当2008年普京卸任总统时，油价已经涨到了142.9美元/桶的顶峰。

　　受油价上升的拉动，俄罗斯石油产量也开始回升，2009年达到1004万桶/天，甚至超过了同期沙特的产量。量价齐涨给俄罗斯带来了大量的石油美元。从1999年到2008年，俄罗斯经常账户累计盈余达到5874亿美元。这笔巨大的财富对任何国家来说都是一个极大的诱惑，很可能会实行大规模的财政支出计划。但时任俄罗斯财政部长的阿列克谢·库德林却实行了财政保守主义政策，减少了俄罗斯的外债，建立了预防性储备，作为应对油价突然下跌的缓冲器。

　　油气出口约占俄罗斯商品出口总值的2/3，而油气行业的税收则占联邦财政预算收入的一半左右。因此，油价的波动对俄罗斯财政收入的影响是非常大的。库德林所实行的保守主义财政政策，表现为联邦财政预算支出是建立在对油价的保守性估计上的。任何超出预计的财政收入将被纳入到特殊的预防性基金。金融危机使得油价从140美元/桶急剧下跌至不到40美元/桶，现在看来才能体会到这一财政政策是多么的明智。

　　日报：油价具体怎样影响俄罗斯的财政收支平衡？

　　赫德兰：在编制财政预算时，俄政府需要确定能够保证财政收支平衡的油价均衡点。当财政支出增加时，油价均衡点也将上升。保守主义财政政策能够把高油价时候的收入盈余弥补低油价时的财政赤字，如果取消这一政策，则将带来很大的风险。

　　但当油价再次上升，俄罗斯开始走出经济危机，过去的财政政策似乎也被“理所当然”地忘记了。2010年，俄罗斯经济开始企稳回升。普京承诺继续加大社会支出，俄罗斯联邦财政预算支出达到10.1万亿卢布，占GDP的22.7%。尽管乌拉尔原油涨至90.4美元/桶，但离105美元/桶的油价均衡点仍有差距。

　　在这一背景下，俄罗斯政府开始尽力扭转这一局面。2011年，俄罗斯联邦财政支出实际为10.9万亿卢布，收入为11.3万亿卢布，实现财政盈余。造成这一局面的主要原因还是油价上涨，2011年底，乌拉尔原油价格实际涨至109.3美元/桶，已经超过油价均衡点。

　　总之，只要油价仍维持高位，就不会有直接的危险。但影响是间接的，当俄罗斯政府把财政支出水平提高到要100美元/桶以上的油价才能维持收支平衡时，也就意味着俄罗斯不可能再实行保守型财政政策了。更糟糕的是，一旦油价下降，就需要削减财政支出，那后果会很严重。这也就是普京在选举中给选民过于慷慨的承诺所将带来的问题，也是观察未来俄罗斯走向的关键之处。

　　潜在的财政隐忧

　　日报：未来俄罗斯能否维持财政收支平衡？如果普京兑现不了竞选时所做的承诺，将面临怎样的后果？

　　赫德兰：在选举结束后的首次内阁会议中，普京表示保持宏观经济稳定将是俄政府的头等大事，并要求财政和经济计划部门提交未来削减一些部门支出的方案。但这个问题很复杂，例如增加医生和教师工资的这部分支出将由地方财政预算承担，这虽然会减轻联邦财政预算的压力，但地方财政能否承担得起这部分支出则很难说。

　　普京本人预计所增加的社会支出将占GDP的1.5%，其中2/3将由地方财政预算承担。但其他人预测的数字更高，仅重新装备军队的花费就将占GDP的3%，此外，提高军人的工资和养老金还得花一大笔钱。

　　但最让人担心的是俄罗斯的养老金体系。2012年养老基金赤字预计将达到1.75万亿卢布，约占GDP的3%。而在2011年，这一赤字规模不到1万亿。这将加剧俄罗斯人口减少所带来的问题。预计2020年俄罗斯退休人员占总人口的比重将从目前的22%达到25%，2030年将达到近30%。专家们越来越感到养老金体系难以为继。俄政府必须找到其他的融资途径，退休年龄也必须延长。与此同时，养老金仍将成为联邦财政预算支出的大头，而且会越来越多。

　　美国花旗银行的专家预计，在未来几年，俄罗斯的油价均衡点将达到150美元/桶，2012年的均衡点将在115~120美元/桶之间。这还没有考虑未来举办重大国际活动的巨额支出，例如将在符拉迪沃斯托克举办的2012年亚太经合组织峰会和在索契举办的2014年冬奥会。

　　解决财政问题的另外一个方法是从国际资本市场借钱。俄罗斯的债务水平不高，信用状况良好，国际资本市场肯定会很乐于借钱给俄罗斯。但问题是，普京会把政治独立性和从国际市场借钱联系起来。在叶利钦时期，国际资本市场对俄罗斯的羞辱仍让人记忆犹新。

　　还有一种方法就是收回部分承诺，但普京似乎不敢这样做。“白雪革命”让他心有余悸，如果财政状况恶化，他需要所有他所能得到的支持。例如收回军事现代化的承诺，将可能会触怒那些想从军备采购中捞取私利的利益集团。如果在增加养老金支出或者在增加医生和教师工资的承诺上打折扣，也会产生诸多不利后果。此次大选，普京正是靠在这些人群中获得广泛支持才得以获胜的。也许不久之后，普京还会需要他们的支持。

　　重新塑造现代化共识

　　日报：那如果油价上涨，俄罗斯的财政压力是否可以得到缓解？俄罗斯是否还会面临其他危机？

　　赫德兰：当然油价也有可能继续上涨，但这也只可能延缓危机的到来，因为危机是不可避免的。如果油价涨到150美元/桶的高位，那么全球经济将陷入衰退，这反过来对俄罗斯经济也会造成巨大的负面影响。到那时，俄罗斯的财政支出水平也不得不下降。

　　总而言之，俄罗斯未来将面临一系列艰难的选择。最迫切的问题是财政压力，当然这可以通过谨慎地削减开支、借贷和提高税收来解决。但要小心翼翼地在这些政策间寻求平衡，一旦拿捏不好，就会影响经济发展的前景。

　　隐藏在财政压力背后的真正挑战，在于克里姆林宫能否让俄罗斯人重新理解它的目标。传统的“社会契约”让中产阶级得以致富，但他们被限制参与社会或政治活动。此次大规模游行示威表明这种模式已经寿终正寝。未来俄罗斯现代化进程不大可能简单排斥文化和企业界精英的参与。官僚主义者、蓝领工人和安全部门的高官仍会听命于普京和克里姆林宫，但这些人严格来说都算不上是推进现代化进程的力量。

　　当然，普京还是有机会的。根据俄罗斯国家民意调查机构VTSIOM在2012年3月所做的民意调查，有意向移民的俄罗斯人所占的比例从2011年6月的22%下降到11%，这比苏联解体时的比例还要低。问题是当权者怎样认识这一机会，这一机会还能持续多久。

　　日报：目前普京和梅德韦杰夫及库德林之间的关系怎样？库德林在俄罗斯政治中还能发挥怎样的作用？

　　赫德兰：人们通常认为普京辞退梅德韦杰夫，提拔库德林当总理将会是一个明智的决定，因为市场人士更喜欢库德林，而且许多俄罗斯政治观察家相信这在未来半年到一年的时间内是会发生的事情。但我不这么认为，理由很简单，普京对身边的人是信任的，也需要保证身边的人对他忠诚。如果他炒掉梅德韦杰夫，那么会让其他人产生危机感，这对普京本人来说是很危险的。过去几个月的情况表明，普京势力受到严重削弱，所以他更应小心行事。

　　尽管有些人猜测普京可能完成不了未来6年的总统任期，但我相信他能做到。然而2018年的总统选举会怎样则很难说。到时候也许会出现一个能够挑战普京的信奉自由主义的总统候选人，抑或出现另一个信奉国家主义的总统候选人，利用俄罗斯人对外国人的反感，将俄罗斯带入一个让人厌恶的方向。

　　库德林是尊崇市场经济的自由主义者，但到目前为止，还看不出他有什么政治野心。这也是为什么普京信任他的部分原因。