保护公积金账户持有人权益

　　李珍

　　[ 在管理过程中，资金的完整性要有保障，同时账户持有人应享受长期资金应有的回报，而不是只按三个月期的银行利息计 ]

　　目前，住建部相关部门正在修订《住房公积金管理条例》，其核心内容是扩大覆盖面、拓宽资金使用渠道、积极支持基本住房消费等，这些内容都向着正确的方向在发展。近日，相关部门的调研活动被当作股票市场的话题来炒作，全然不关注公积金账户持有人的利益，令人不安。

　　住房公积金制度是从新加坡舶来的，制度立意是善良的，旨在帮助公积金账户持有人或者说受益人在改善住房条件时多一份资金来源。但因定位和定性不明确，加之管理上没有适应社会发展而做出调整，一方面大量资金沉淀，一方面绝大多数账户持有人对自己的私有资金可望而不可即。绝大多数账户持有人只能眼睁睁看着自己账户上的资金快速贬值（因为制度只按三个月的银行利率给予持有人）。更糟糕的是，当房价快速上涨时，个人账户的资金对住房的购买力变得越来越不足道。

　　为了避免自己的资金受损，一部分人想方设法支取个人账户资金，于是一个“中介人”（俗称黄牛党）的灰色链条出现，这些人做各种假证件帮账户持有人套取属于自己的钱。除此之外，公积金资金管理上也存在漏洞，资金的完整性被破坏，政府的信任受到损害。如此种种，不一而足，最后的结果都是账户持有人的利益受损。

　　据笔者所知，有些问题已受到相关决策者的关注并有了解决方案，但有些问题还没有被关注到。基于公积金账户持有人的利益，本文提出如下建议，以期抛砖引玉供公众讨论，并供决策者参考。

　　第一， 明确账户持有人利益最大化原则。

　　住房公积金在法权上是个人财产，只是因为政府集中管理才叫做“公积金”，这个名称借用自新加坡公积金制度。既然是个人财产，制度的治理结构、运行机制、管理的具体内容，当然应以持有人的利益最大化为原则，政府在其中的角色只是一个组织者，而不是资源的调配者。

　　账户持有人利益最大化原则是指：当持有人在基本住房方面需要利用账户资金时，管理的机制要给以最大的便利，而不是设置种种的障碍；当持有人无住房消费需求而账户有余额时，这笔资金是长期资金，在管理过程中，资金的完整性要有保障，同时账户持有人应享受长期资金应有的回报，而不是只按三个月期的银行利息计。

　　第二，明确住房公积金的定位为支持基本住房消费。

　　我们注意到相关部门已将基本住房消费的内容扩展为购买自住房产、租房及房屋装修等内容，较之早前的管理，扩大了受益人的资金用途。这一思路不仅有利于解决早前资金大量沉淀而多数受益人无法使用个人账户资金的问题，同时也明确了公积金制度不支持投资性和投机性购房需求。经过本轮房产泡沫的生成和当下正在经历的去泡沫化过程，将住房公积金的功能定位于支持基本住房消费应已达成共识，决策者也已清楚地看到了这一点。

　　第三，明确住房公积金的性质是企业福利，而不是社会保险；个人应该享有公积金账户本和利的完全产权，而不是由政府利用公积金进行再分配。

　　住房公积金账户的资金来源于个人和雇主，个人缴费部分是职工即期收入的一部分，雇主缴费的部分是雇主给职工的福利，两者合并进入职工公积金个人账户，是职工个人的财产。与社会保险不同，政府并不对公积金制度的收支平衡负责，同时它也不是以社会保险“保基本”的范畴，它是高于“保基本”的企业（单位）福利制度。与中国现存的基本养老保险等“五险”制度不同，它不应具备再分配的功能。

　　而目前的实际情况是，有能力购买住房且能从公积金制度贷款的人可以从公积金得到低息贷款，而没有能力购房或无需购房的职工，其公积金资产只能按三个月期的银行利率计息，购房人低息贷款的好处来自于没有购房人的利息损失。这是一种没有购房的人或没有资格贷款的人补贴购房人的制度，在某种程度上是逆向再分配，这对没有购房的人尤其是无力购房或没有资格贷款的人来说，是极其不合理的，他们的损失是双重的，一是损失了利息，二是损失了即期消费。因为一方面他们工资的一部分和雇主给予他们的福利以住房福利的名义被冻结，另一方面他们不得不用即期收入的相当部分用于归还商业房贷或租金，从而使得其他方面的即期消费受到压抑。

　　推动近年住房价格非理性上涨的原因有无数种，其中的原因之一是：部分职工为了避免公积金账户的利息损失，同时又可享受公积金低息贷款的好处，而去购买“非基本住房”。

　　利用基金向账户持有人低息贷款的做法，也源自新加坡的公积金制度，但新加坡却没有我们上述的种种问题，我们学习了它的形式，却没有学习它的本质，所以南橘北枳。

　　新加坡的公积金个人账户是一个强制性的一揽子风险（养老、医疗、教育、财产保险、投资、住房等）的保护计划，住房公积金只是其中的一小部分。虽然对这个制度整体的评价见仁见智，但在完成“住者有其屋”的目标上，却受到广泛肯定。

　　在新加坡，公积金账户是购买政府提供的组屋（普通公寓）的一种权力，持有公积金账户即有权以家庭为单位买一套组屋，在上世纪90年代，政府提供的住房与市场上的商品房比便宜约20%，对购房者是极大的福利。新加坡90%以上的人口购买了政府组屋，如果账户持有人放弃购买组屋的权利而从市场购商品房的话，则可获得公积金管理当局的一笔补贴。所以，在新加坡的公积金制度中不存在一部分人补贴另一部分人的问题。况且，中央公积金局对账户结余的计息也高于一年期利息。

　　第四，取消所有限制性门槛，提高账户持有人基本住房消费的便利性。

　　相关部门已经注意到公积金使用范围由购房扩大到租房和装修费用，但这只解决了用途问题，还没有解决谁能用的问题。由于业态的变化、劳动力流动的加速等原因，目前许多人户籍、工资关系和工作生活地点是分离的，公积金账户与工资关系是一致的，而与其工作及生活的地点不一致，或与其户籍不一致，由于种种限制，相当一部分人无法在其生活地使用其公积金账户的资金。再比如，一些地方已将资金使用范围扩大到租房费用，但因受益人不能按要求出示租房发票而无法实施。相关决策部门应深入调查管理上引起不便的原因，制定相关措施，提高账户持有人使用资金的便利性。

　　第五，允许扩大家庭内部个人账户资金互济。新加坡没有政府提供的社会保险制度，只靠公积金个人账户来提供一揽子风险保护，个人账户之所以能在一定程度上发挥效用，原因在于它鼓励家庭成员间个人账户资金互济。这一点我们可以借鉴，允许父母子女的个人账户资金互济，减轻购房者即期支出的负担，也减少不购房的账户持有人资金闲置的损失。

　　第六，建立和完善公积金投资管理体制，争取长期资金合理的回报。公积金制度的结余是一笔长期资金，长期资金沉淀对社会、对持有人都是一种资源的浪费，从资源的利用和持有人的利益出发，都应考虑建立公积金投资运营的管理体制。

　　第七，明确账户持有人分担公积金投资的损失和分享投资的收益。公积金制度使得资金大量沉淀且收益低下，受到广泛批评，相信这一状况很快会有改变。目前许多地方的政府利用公积金兴建廉租房，这是一个双赢的方案。公积金沉淀的资金得以利用，政府有了保民生政策的资金来源。从我们已有的消息，我们不知道政府利用这笔资金时的利息情况，但从法理上讲，政府应按市场的资金价格付息。公积金管理部门应当公布政府债务的利率、利息并按年均摊入个人账户。相信以后这笔资金会有更广泛的投资渠道，因而投资管理体制的完善和透明就格外重要。

　　（作者系中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长）