罗江实验：农民议员这四年

　　以家庭为单位，每5-20户按宗族、院落等自愿结成一个单元，联名推荐1名自己的议事代表，这些代表组成议事委员会，对全村的各种公共事务进行讨论决策。

　　 “你慢慢说。”

　　 65岁的刘保全站在屋檐下，努力将同村村民刘卫国遇到的麻烦一字不漏地记在心里。

　　 刘保全不识字，但这不影响他在村上的威望，作为盐井村的一位议事代表，稍后他将把村上征地过程中出现的问题向村民议事委员会反映。

　　 “你要帮我好生议一议”，刘卫国对刘保全说，“政府的做法，我觉得不大妥”。

　　 这样的民主议事过程，发生在汶川以东80公里的四川省罗江县。大地震发生4年后，这里的村民们拥有对本村公共事务、民生政策等相关事件的议论、决策权，代替了此前由村委会直接执行政府政策的单一模式。

　　 在大地震过后4年，物质层面的灾后重建基本完成后，一场更大范围的精神重建却并未停步。这场始于汶川地震后的罗江县“精神重建计划”，和晏阳初、梁漱溟当年提倡的“乡建运动”有些相仿，因此在一定层面上被视为一场新的乡村自治实验。

　　 废墟上破土的乡村实验

　　 这场实验起源于2008年的那场举世震惊的大地震。

　　 灾后，罗江县的生活物资相当匮乏，物资分配成为最大难题。震后第九天，因为一条“干部私藏救灾物资”的谣言，当地曾发生近万人的群体性事件。

　　 这样的情况令当地官员意识到，对于灾后重建而言，物质上的重建或许仅仅是一方面，更为重要的是精神层面的重建。

　　 亦是基于维持灾区稳定的角度考虑，精神重建计划很快获得当地政府采纳，其中包括重建乡村民主、礼俗、道德等等。

　　 “无论灾区抑或国家，假设人民坍塌的不仅是房屋，连精神也随之崩溃，那才是真正可怕的事情。没有公正的舆论监督机制和分权制约，基层政权有可能出现贪腐和冤案。我们选择了一些村组进行社会实验，如选举村组议员、定向代表、救灾评灾等等乡村大事，完全交由议员开会决定，村组干部只是负责落实执行。这样很快化解了一些乡村冲突和官民矛盾，至今这些制度还能持续”，这场实验的发起人之一、作家野夫如是描述实验的目的。

　　 在制度层面，罗江县的村民自治被设计成三个构成要素：第一是被看成政府在基层的权力延伸的村委会，第二是由农民议员组成的议事委员会，第三是由村民组成的监督委员会，上述三个组织属于平行关系。

　　 比如，对于政府拟在乡村实施的公共政策，由村委会将政策方案交由议事委员会进行讨论和表决，村委会将议事委员会的决议反馈给政府，政府根据村民们的意见对政策方案进行修改，再由村委会将新方案交给议事委员会讨论，最终达成共识后，村委员负责政策的执行，而监督委员会则主要就村委会的执行情况进行监督。

　　 这其中最关键一环，在于议事代表的产生。在罗江的村落，以家庭为单位，每5-20户按宗族、院落等自愿结成一个单元，联名推荐1名自己的议事代表，这些农民“议员”组成议事委员会，对全村的各种公共事务进行讨论决策。

　　 在这样的原则下，早年当过组长、为人处事公正、辈分又高的盐井村村民刘保全，被推举为议事代表。

　　 他平时无事在家种田，如果村民间起了矛盾，或者对政府的政策有异议，刘保全便担任起矛盾调解员和意见传达者两个角色，有必要时，刘还会和村中其他议事代表一道进行投票表决。

　　 罗江县政府的一位官员认为，议事代表是在政府和村民之间的一条“缓冲带”：“群众的诉求可以通过‘自己的代表’表达，代表负责落实反馈，在民主的形式下，群众的事情群众议，干部不再拍脑袋拍胸口，从源头上避免干群矛盾的产生。”

　　 值得一提的是，妇女代表在议事委员会中占据了20%的比例。当地官员认为，由于村上很多男人都外出打工，选择留守在家的妇女做代表，可以提高她们参与民主决策的意识。

　　 截至目前，这种村民议事代表会议制度已经在罗江全县107个村得到推广。

　　 “农民议员”们的否决票

　　 负责罗江村民自治实验的县民政局书记石珍林，拥有10年的乡镇工作经验。他认为，促使地方政府坚持4年进行这场实验的动力在于：在这种基层自治实验中，政府的维稳压力明显降低。

　　 由三个村和一个城市社区合并而成罗江县金山镇家合社区，因重建金山镇小学，学校外路面被重型工程车辆碾压而泥泞不堪，给村民出行和交

　　 通带来不便。在问题长期得不到处理的情况下，2012年3月，当地居民准备去县政府上访，该消息被该片区议事代表获知后，第一时间将情况上报给金山镇政府，通过协商，政府承诺限期处理。

　　 “议事代表可以第一时间掌握基层的动态，我们等于多了一个和老百姓沟通的渠道”， 该社区书记谭福祥表示。

　　 “代表来自群众，也最了解群众，村民之间的各类民事纠纷一旦出现，他们能第一时间站出来，担当调解员，防止小事变大事”，前述罗江县政府官员说，“由于村民议事代表制度实现了村民的自我管理，议事决策透明，议定事项代表了群众的意愿，因此从根源上减少了信访、上访事件，消除了很多可能出现的不稳定因素。”

　　 而对于村一级而言，村民自治带来的好处是其行政成本大大降低。略坪镇建国村一位赖姓官员表示，过去每年要用几个本子来记录村民反映的问题，现在只要几页纸。

　　 这样的做法亦在村民中获得拥护，因为他们可以为自己争取更多的权利，可以利用规则解决很多与自己切身利益相关的问题。

　　 2010年，罗江县对辖区乡村推广饮水工程，其补助标准是每人280元，但由于每个村的具体情况不一样，因此国家的补助往往并不够。“在没有村民议事代表会议制度之前，老百姓都不愿意多出一分钱，这种情况下如果村财政上有钱就村上补，如果村上财政没钱，修建工程往往会搁置。而现在通过这种议事制度，老百姓通过协商和讨论，可以确定每一户出资多少”， 白马镇万佛村一位村民表示。

　　 在罗江县多个乡镇的《村民议事规则》中，还将“修桥修路”、 “学校校舍维修”、“敬老院房舍维修和老人生活费”、“扶贫济困”等议事的原则写了进去。

　　 村民议事代表会议制度除了使老百姓获得公共事务的决策权外，还让他们有了否决权。

　　 2011年上半年，罗江县白马镇万佛村根据国家规定，为村上的围堰修建防渗工程，按照设计，该防渗工程仅做北侧拦水面的设计，在村民议事过程中，这一方案遭到议事委员们的全票反对。反对的理由是，由于围堰东西两侧的农田地势较低，如果只做北侧一面的防渗，东西两面不做处理，将来有可能出现渗水进农田的情况。

　　 议事会将这些反对意见提交村委会，由村委会提交至白马镇，最后德阳市水务局采纳意见，同意破例进行三面围堰的防渗工程。

　　 另一个具有代表性的案例是，2012年春节，罗江县一个村委会以“过年费”为由，从村财务中发给村上干部每人100元补助，此事被议事代表知道后，立即召开议事代表会，否决了村委会的上述做法，那些拿了钱的村干部只能把钱一分不少地都退了回来。

　　 “政府再不可能强制执行”

　　 这场政府、村民均可获益的实验也并非无懈可击。村民拥有决策权后，如何在合规的情况下运用，成为了当地政府研究的新课题。而目前政府亦确实感受到了由民主自治带来的“负面”问题。

　　 2011年，白马镇万佛村修建乡村公路，按规划要占用部分村民的土地。按照国家政策，只有土地面积低于3分的农民才叫失地农民，由国家为其购买低保，但当地很多达不到这一标准的村民，也要求享受低保待遇，而这一要求交由村民议事后，获得了几乎全票通过。

　　 “很多村民依然以自身经济利益为重，并未站在国家层面上去考虑，我认为这是村民自治的一个弊端。” 该村村委书记李军评价说。

　　 “有了村民议事会，政府不可能强制执行”，说到这里，石珍林用了“磨”字来形容与政府与村民们的协商过程，“如果一项政策在老百姓那里通不过，这个时候，就只有磨，反复地协商，涉及到经济利益的层面，通常都是政府让步。如在拆迁问题上，最后往往是以政府让步，增加补偿款为结果。”

　　 2011年罗江县政府对村民自治进行的总结性文件，认为这场实验存在三个方面的问题：一是目前村规民约、村民自治章程等自治制度相对滞后，没有与经济社会发展相结合同步；二是部分村实行村民自治的过程没有档案记录，各类村务档案资料不及时，内容不完善；三是部分村民在“一事一议”的议事过程中忽略以国家法律法规及相关政策为前提，从而违背了“一事一议”的初衷。

　　 而一些议事代表也有自己的苦恼——在花费了相当部分时间来解决村上的各种事务的同时，自己的时间也耽误了不少，“我们最希望的是，能否给我们发一点补助”，刘保全表示，“摩托车的油费又涨了。”

　　 但补助的发放也引起了争论。“既然是自治，那就应该是无偿的，议事代表提出建议希望给补助，那么有人会反问，议事代表拿了政府的钱，还会不会替村民说话？”石珍林表示，“但不给也说不过去，毕竟代表耽误了很多时间来义务做这个事情”。

　　 罗江之于中国

　　 尽管存在缺陷，但在不少学者看来，这个小县城进行了4年的村民自治实验，依然具有在全国推行的价值。

　　 全国政协委员马国湘对于罗江县村民自治的评价是：“探索和创新了一套‘组上村民自治，村上集中议事，镇上专人调解，县上放权让利的基层民主体系’，改变了由政府及职能部门大包大揽来化解基层社会的矛盾和冲突的方式，建立起一个合理的利益诉求机制。”

　　 中国社科院农村发展研究所副主任李国祥认为，罗江村民自治实验最大的亮点在于对“一事一议”的范围进行了纵深的探索。

　　 在2007年，《村民一事一议筹资筹劳管理办法》获得国务院通过，其规定了“村级范围内兴办水利、农田基本建设、修建村级道路和桥梁、植树造林等集体生产、公益事业所需资金和劳务用工，可通过“一事一议”筹集。”

　　 而罗江县的村民议事制度，则将范围扩大至财务、集体资产处置以及收益分配、“一事一议”方案、民生政策落实、相关建设和产业发展、干部任免等多个方面。

　　 不过，李国祥亦认为，村民自治中实行的村委、议事委员会、监督委员会三足鼎立，相互制衡的做法，仍然需要进行不断探索，“和西方的议会制度一样，容易发生矛盾，使得政府的工作效率变低”。

　　 四川省社科院农村经济研究所研究员陈武元认为，罗江县的村民自治在民主制度上前进了一大步，“议事代表可以成为村民和政府之间的沟通媒介，避免群体事件的发生”。

　　 “减少社会冲突，是政府和民主都需要的，我个人认为值得鼓励和完善，不要轻易否定”。这场实验的发起人野夫认为，村民自治代表着今后一种发展的方向。