地方自行发债小步缓进 亟须新预算法护航

　　郭晋晖 董云峰

　　虽然去年的试点颇为顺利，地方政府自行发债试点区域今年却暂无扩大计划。

　　昨日，财政部公布了《2012年地方政府自行发债试点办法》(下称《2012年办法》)，与2011年的试点办法相比，主要的不同之处只是增加了一个7年期的品种，试点地区仍仅限于上海、广东、浙江、深圳四省市。

　　《第一财经日报》采访的专家认为，今年四省市自行发债额度仅会小幅增加；而6月底将在全国人大二审的《预算法》修正案，在有关地方政府发债的自主权问题上，依然争论不断。

　　额度不会大增

　　2012年的中央和地方财政共安排赤字8000亿元，其中，中央财政赤字5500亿元，中央代地方发债2500亿元，比去年多500亿。

　　根据《2012年办法》，今年地方自行发债试点仍将实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2012年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。去年财政部八期总计代发地方债1771亿元，留给试点自行发债省市的额度仅有229亿。

　　“虽然地方债整体上多了500亿，今年四省市自行发债的额度应该会有所增加，但是增幅肯定不大。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文为本报分析称。

　　据媒体报道，广东省财政厅厅长曾志权日前透露，今年中央给广东的发债额度是86亿元，比去年广东省(不含深圳)参与自行发债试点时所余额度(69亿元)增加不到四分之一。

　　中央财经大学财政学院副院长李燕则认为，地方自行发债试点的规模确实不应太大，地方政府有很强的投资冲动，尤其在土地出让收入大幅收缩的情况下，地方债有可能被用来填补亏空。

　　既然额度增幅不大，四省市需要在发债品种的搭配上多动脑筋。《2012年办法》在3年、5年两种期限之外，又增加了7年期债券。试点省市最多可发行三种期限的债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%(含50%)。

　　施正文认为，品种增多之后有助于债务的筹集，长期债券能用于长期的重大项目，也有助于增加地方财政的平衡能力。

　　市场照例热捧

　　虽然地方自行发债依然只是一道“小点心”，但市场似乎仍准备继续去年的热捧。

　　从去年的试点结果来看，尽管当时市场形势有所震荡，四地自行发债均受到了超乎寻常的追捧；3年期与5年期品种票面利率分别落为3.01%~3.10%和3.24%~3.30%，不仅远低财政部代发的地方债利率，甚至低于同期限的国债利率，大大超出市场预期。

　　“此次自行发债试点范围并未扩展，意味着供给量仍然很小，并且地方政府资质又很好；在今年地方政府债务危机有所缓和、资金面又较宽松的情况下，发行利率估计不想低也难。”某商业银行资金总部研究员对本报表示。

　　试点省市的政府债之所以得到市场的高度认可，一方面是因为仍由财政部代偿本息，享受免税优惠，因此被机构视作与政策性金融债拥有同等信用的“银边债券”。

　　另一方面，试点省市不仅可自行组建债券承销团，同时可自主确定发行定价机制，出于巩固同地方政府的合作关系以及吸引地方财政存款等考虑，以商业银行为主的承销商也存在做“顺水人情”、以低发行利率为地方政府“捧场”的冲动。

　　试点四省市之间的暗中攀比，也令发行利率带上了一种“面子”色彩。

　　“今年还是这四个地区试点，相信各地间的利率比赛仍将持续。”一名市场人士坦言，“由于担心给投资者造成其资质较差的印象，没有哪个地方政府愿意看到自己的发债利率比别的地区高，这本身就是不正常的。”

　　国家开发银行资金局一名人士对本报称，如果真是遵循市场化的定价机制，地方自行发行的债券，其信用不仅应弱于国债，还应充分体现各地经济财政状况和偿债能力的差异。

　　“如果缺乏完善的评级体系和市场化的定价机制，个别地方自行发债试点的成功，并不代表未来可大范围铺开。”他说。

　　《预算法》相关规定存争议

　　推广地方自行发债的另一个瓶颈是《预算法》的授权不足。

　　现行《预算法》严格禁止地方政府发债；而去年12月一审的《预算法》修正案草案(下称“草案”)也仅仅开了一个很小的口子：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。

　　这一规定曾引发争议。部分立法人士认为，作为一部调节中央和地方财税关系的法律，《预算法》在包括地方发债等问题上，应赋予中央政府、地方政府相对平等的主体地位。

　　全国人大代表叶青在接受本报采访时表示，预计草案会在6月底的全国人大常委会全体会议进行“二审”，据他推测，如果一切顺利，新《预算法》将在本届政府任期内出台。

　　据媒体报道，3月25日至4月2日，全国人大法律委员会委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞率调研组一行13人先后在广西、四川就草案进行调研。

　　据本报了解，草案涉及地方政府发债的内容主要有两条，一是地方政府要按照量入为出、收支平衡的原则编制预算，不搞赤字预算；二是除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发债。

　　施正文认为：“草案给予国务院的这一授权是空白授权，没有任何限制条件，这意味着将地方政府的发债权完全交由国务院裁定。根据法律的精神，草案应对地方政府发债的条件和规模做出规定，一旦定下来，中央政府也应遵守。”