主体功能区落地需明晰大棒政策

　　王尔德;平亦凡

　　作为区域发展的顶层设计，《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）的出台，前后历经八年的时间。

　　“中央已明确，主体功能区战略和区域发展总体战略，共同构成了我国区域协调发展的完整战略。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对本报记者强调，“和《规划》制定相比，其实施将需要更长的时间。”

　　根据杨伟民的预期，通过实施《规划》，未来960万平方公里的陆地国土，其每平方公里的主体功能定位都十分清晰，并能落实具体的范围，可形成电子化的规划图，在计算机上进行精细化管理，可谓“再造河山”。

　　在各地都奉GDP为圭臬的现实格局下，对“再造河山”计划实施的难处，杨伟民亦有预料，比如部委的配合、地方的执行和“胡萝卜+大棒”政策的制定等等。但杨伟民认为，作为国土开发的“宪法”，《规划》应尽快全面完成并抓紧落实，以体现其“战略性、基础性、约束性”的地位，发挥其对促进城乡区域协调和人与自然和谐的重大作用。

　　作为《规划》制定的主要参与者，杨伟民曾任国家发改委发展规划司司长、国家发改委秘书长，从2011年6月起，担任中共中央财经领导小组办公室副主任。

　　国土和区域发展的四平台

　　区域政策应据主体功能区定位而不是地理位置来制定。

　　《21世纪》：《规划》的实施，将对我国的国土开发和区域发展起到什么样的战略作用？

　　杨伟民：推进形成主体功能区的目的是，实现城乡、区域的协调发展以及人与自然的和谐，构筑高效、协调、可持续的美好家园。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的空间规划。确定这个定位的考虑是，主体功能区规划不是要解决所有问题，但要能够成为解决各类问题的基本依据，成为各类相关规划和政策的基本依据。具体而言，其战略作用体现在以下四个平台：

　　第一，它为落实科学发展提供了一个空间平台。发展是我们国家的第一要务，但在不同的主体功能区，发展的内容不同和首要任务不同。划分主体功能区，将全国2860个县级行政区分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，这样各地都会清楚自己的主体功能定位、发展内容、发展方式和发展方向。

　　其一是城市化地区，发展经济和聚集人口是主体功能，就要把增强综合经济实力作为首要任务，推进工业化和城市化，尽可能地做大经济总量并吸引外地人口的就业和定居。其中优化开发的城市化地区，要率先转变发展方式，通过集约开发增强经济实力，严格控制建设空间，尽可能减少对农田、水面、林地等绿色生态空间的占用；重点开发的城市化地区，则可以适度扩大建设空间，形成较完整的产业链，增强对产业和人口的吸纳能力。

　　二是农产品主产区，主体功能是提供农产品。因此，增强农业综合生产能力，就是坚持了发展作为第一要务，而不在于经济总量增加了多少。

　　三是重点生态功能区，主体功能是提供生态产品。这类地区，要以增强提供生态产品的能力作为首要任务，而不在于经济总量增加多少和农产品增加多少。

　　第二 ，它提供一个统一、公平的政策平台。目前的区域政策，主要按地理位置，即东中西来划分，即西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先，但即使是东部地区，由于各个县的自然条件不同、主体功能不同，实行同样的政策显然是不公平的。比如福建经常说我们这有革命老区、中央苏区，为什么我们不能享受中西部地区的政策呢。因此，区域政策应该根据主体功能区定位而不是地理位置来制定。

　　就财政政策来看，城市化地区，不管是东部地区的，还是西部地区的，都应是上解财政收入的地区，农产品主产区和重点生态功能区应该是接受国家和省级财政转移支付的地区。其他各项财力性补助等也不应该再单纯按照东中西来安排，而应根据不同地区的主体功能定位来安排。在这个基础上，可以再考虑西部、少数民族地区、贫困地区等因素给予适当倾斜。

　　产业政策也要根据不同的主体功能区来制定和实施。如果需要布局新的钢铁项目，不应再布局到限制开发区域，而应布局到重点开发区域，即便如此也要区分，对严重缺水的重点开发区，就要严格限制。

　　第三，它提供了一个整体规划的基础平台。规划作为约束社会行为的“第二准则”，必须增强各级各类规划间的一致性、整体性以及规划实施的权威性、有效性。但是目前，我国各级各类规划间缺乏衔接协调，原因之一是规划体系不完整。一个城市的定位要从包括这一城市的区域范围来统筹考虑，一个区域的发展方向和定位要从全国国土空间的范围来统筹考虑。《规划》可以起到为省级主体功能区规划、市县空间发展规划以及土地规划、城市规划、生态环境保护等规划提供衔接协调基础平台的作用。

　　第四，它为建立一个覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间管理系统，提供了管理平台。城市建设、项目动工、耕地占用、地下水开采、矿产资源开采等各种开发行为，以及水面、林地、自然保护区、蓄滞洪区等的保护，现在是通过庞大的行政系统进行分级、分头管理的，每年仅各部门派出的形形色色检查团就不知有多少个。若每平方公里国土空间的功能定位都十分清晰，并能落实具体的范围，形成电子化的规划图，完全可以采用对地观测技术，在计算机上进行精细化的管理。特别是，明确不同地区的主体功能定位，就可以实行各有侧重的绩效评价和政策考核，其客观性、公正性将大大增强。

　　空间管制并不违反市场原则

　　如何界定何为“大规模、高强度工业化和城镇化”，有待研究。

　　《21世纪》：《规划》的制定和实施，主要是通过对国土空间进行精细化的管制，从而实现科学和可持续发展。那么，这是否与市场经济体制之间存在冲突？

　　杨伟民：国土空间是公共资源，公共资源必须由政府进行管理。我们看到，市场经济国家的政府干预有一条原则，即对产业的干预很少，但对空间却管制很多，因为空间上市场失灵

　　的分量更大。比如，德国的区域规划，把在什么地方可以建设垃圾场、商场、铁路、变电所等规划得清清楚楚，谁来建则由市场决定。我们今后也应该朝这个方向努力。我们有些地方招商引资是带着外商到处转，想要哪块地都可以。而有些国家，则是带着外商到规划好的地方去，想要投资建厂只能在这里。这说明我们对空间管制无原则或者过于原则。

　　《21世纪》：《规划》对空间管制的体现之一，这种划分是否会引起限制和禁止开发区域的争议？如何理解开发和发展的关系？

　　杨伟民：我们说的优化、重点、限制或者禁止开发，是特指大规模的、高强度的工业化和城市化的生产建设活动。对一些资源丰富但生态脆弱的区域，不是不能开发能源，不能开采其他矿产资源，而是不能通过开发资源变成大面积的城市化地区，因为资源总有枯竭的一天，以后的可持续发展会成为问题。

　　需要指出的是， 如何界定何为“大规模、高强度工业化和城镇化”，这有待深入研究，若在编制规划时，就定量化地界定“大规模、高强度”，可能规划很难编制下去，所以用了比较模糊的定性表述，但今后应当借鉴发达国家的经验，尽量实现定量化。

　　根据科学发展的内涵，发展不一定是经济发展和资源开发，发展教育、健全公共服务也是发展，不能说限制开发就是限制发展。要让各地政府和社会各界都认识到这一点，还需要一个过程。

　　《21世纪》：在《规划》的层级上，主体功能区规划明确为国家和省级两个层次，那么当时国家发改委为什么不把全国2860个县都分清楚，做到国土的全覆盖，而是留一部分交给地方去划定？目前省级规划进展如何，有没有时间表？

　　杨伟民：从技术上来看，我们可以做到国土全覆盖，把所有县的主体功能定位都明确，但是我们不能这么做。我们有一个原则，发挥中央和地方的两个积极性。目前国家只划定了400多个县的主体功能，剩下的由省级规划去划定。

　　另一个考虑是，政策配套也有两个层次，国家划定的重点生态功能区和农产品主产区，其财政转移支付资金由中央出，而省级政府划定的这两类区域，则由省级财政出。

　　目前，各地省级规划还在编制之中，之前提过时间表，但地方协调难度较大，难以按时完成。当然，只有把2860个县的主体功能定位都确定后，才能说这个规划全部完成了。这个规划为什么这么难，因为不是凭空想出来的，是要分析评价每一次国土资源的资源和环境状况，需要进行利益平衡。

　　“生态产品”为生态补偿依据

　　中国提供生态产品特别是优质生态产品的能力在减弱。

　　《21世纪》：《规划》的一大特色，是提出了生态产品的概念。相比工业产品和农产品，如何理解生态产品这个概念？

　　杨伟民：按照产业分类，从生产角度产品可以分为农产品、工业品和服务产品。但是，产品是用来满足人们需要的，人们的需求除了农产品、工业品和服务产品等产品的需求外，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等生态产品的需求。我们应尽快丰富产品的内涵，确立生态产品的产品性质，确立提供生态产品也是发展的理念。

　　生态产品的特性，一是地域性，生态产品只是在一定的空间单元发挥作用。二是不可计量性，生态产品不像其他产品那样，可以分割消费，其消费是集团性的，因此，很难计量每一位消费者消费了多少。三是生态产品是无形的，因此也可以定义为生态服务。森林、草原、湿地、海洋是提供生态产品的“耕地”、“机器”，是生态产品的“生产能力”，但它们本身并不就是生态产品。若是破坏了这些生产能力，生态产品的数量就会减少、质量就会下降。

　　总体上看，我国提供农产品、工业品和服务产品的能力迅速增长，而提供生态产品特别是优质生态产品的能力却在减弱，对生态产品的认识还没有形成共识。

　　《21世纪》：生态产品概念的提出，对进一步建设生态文明有何意义？

　　杨伟民：将生态产品定义为产品，对生态文明建设意义重大。首先，有利于从思想深处树立人与自然平等、人与自然和谐的理念。

　　其次是有利于解决重点生态功能区的发展权问题。重点生态功能区也有人类居住和生活，他们也有发展权，也有谋求过上好日子的权利，只不过发展的内容不同，不是生产有形的农产品或工业品等物质产品，而是通过保护自然、修复生态系统提供生态产品。

　　再者，解决“生态补偿”的理论依据。生态产品也是有价值的，因而也是可以“卖”的，只是由于技术上无法切割或计量每位生产者贡献的大小和每位消费者消费的多少，只能采取政府购买即“生态补偿”的方式进行交换。所以，所谓生态补偿，实质上是政府代表生态产品的消费者购买重点生态功能区提供的生态产品。

　　“大棒”政策需尽快明晰

　　《规划》的基础性作用，需要进一步研究。

　　《21世纪》：《规划》在保障措施部分，提出了落实主体功能区所需的“9+1”的配套政策。“9+1”政策有哪些进展？

　　杨伟民：在“9+1”政策中，目前推进比较快的是财政政策。党的“十七大”提出“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，可见财政体制和财政政策对实施主体功能区战略的关键作用。

　　当前，还应提高中央财政对国家限制开发区域各县级行政区的转移支付系数，确保其公共服务和社会管理支出。同时，在重点生态功能区一般性转移支付标准财政支出中，增设生态保护支出项目，在农产品主产区增设保障农业生产能力支出项目。使重点生态功能区和农产品主产区的县级行政区比其他地区多一项专门主体功能区支出项目，使之有能力提供更多更好的生态产品、农产品。

　　自2008年以来，财政部对纳入国家重点生态功能区的县（区、市）逐步开展中央财政转移支付，2010年该项转移支付规模为250亿元，2011年达到300亿元，我相信今后随着财力增强，可能还会进一步增加。

　　对农产品主产区，目前财政部也已考虑同样开展财政转移支付。

　　《21世纪》：您认为《规划》还有哪些地方需要完善？

　　杨伟民：《规划》是一个长期的国家战略，有人说这个规划是“重整河山，再造河山”的宏大计划，可见其落实需要较长的时间，需要完善的地方还比较多。比如，财政政策这样的“胡萝卜”政策正在一步一步落实，同样绩效考核评价这样的“大棒”政策也需要尽快明晰；再如，《规划》的基础性作用，需要进一步研究，国土、环保和水利等各个部门的具体规划，如何与《规划》协调衔接，也需要付出更多努力。

　　（本报记者王世玲对本文亦有贡献）