社会管理亟待激活行政调解的活力

　　刘武俊

　　据《法制日报》5月15日报道，浙江温岭98.5%交通事故纠纷靠行政调解化解，且调解达成的协议都能够得到履行。温岭市下辖的5个街道和11个镇都已设立了行政调解机构。温岭市政府正逐步将行政调解作为化解民间纠纷的主要手段。该市目前已建立此类调解机构43个,明确行政调解员587名。

　　笔者认为，行政调解的温岭经验，表明政府角色正在从“管理者”向“服务者”转变，行政调解在社会管理创新中大有可为。

　　在我国，调解属于具有浓厚中国特色的非诉讼纠纷解决机制。调解包括人民调解、司法调解和行政调解三种类型。所谓行政调解,是指国家行政机关在职权管辖范围内,以双方当事人自愿为前提,对矛盾纠纷进行调解的一种方法。行政调解具有成本低、效率高、效果好的特点,政府部门工作人员调解具有专业性优势，能够融洽政府部门与群众的关系,取得很好的社会效果。遗憾的是，实践中行政调解普遍不尽如人意，远不如人民调解和司法调解活跃。

　　其实，行政调解具有自身独特的优势和功能。主持行政调解的行政主体多为具体的行政职能部门，专业性和权威性较强，能充分利用所掌握的专业知识和丰富的实践经验，为该领域内发生纠纷的当事人提供更有效更有权威的调解。同时，可以节约当事人的时间成本和经济成本。

　　从深层意义上讲，行政调解有利于促进政府职能的转变，彰显服务型政府理念，培育公民的权利意识。

　　在加强和创新社会管理的新形势下，必须高度重视行政调解，充分激活行政调解的活力和效用，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。

　　需要强调的是，行政调解是当事人自愿接受的调解，必须充分尊重当事人的意思自治权，不得搞成变相的强制调解。行政机关不能强迫当事人接受调解，不能偏袒一方或以种种行政优势迫使另一方接受调解方案实现和解。

　　行政诉讼不适用调解的法律规定是制约行政调解制度发展的主要法律瓶颈。笔者建议在适当的时候，修改现行行政诉讼法的这一规定。行政诉讼是解决行政纠纷的一种诉讼活动，而行政调解制度的设立目的也是为了解决争议，化解纠纷，所以二者不应是相互排斥的。

　　如今不少行政法学者认为，行政诉讼不得调解是当年行政诉讼法立法的缺憾之一。实践证明，行政机关作出的具体行政行为，存在着广泛的自由裁量余地，完全可以通过行政调解解决争议。用调解的方式解决行政争议，往往要比诉讼更易于为双方接受。

　　实际上，尽管行政案件不适用调解，但在行政审判实践中适用调解结案已成了不成文的惯例，成为规避行政诉讼法的通行做法。法官往往通过反复调解动员可能败诉的行政机关对原告给予一定的赔偿或承诺，换取原告“自愿”撤诉的结果，这就是近年来行政案件非正常撤诉率居高不下的重要原因。

　　问题在于，由于没有法律上的依据，行政诉讼调解往往显得过于随意。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，影响法律的严肃性，不如赋予行政诉讼调解以合法的法律地位，使其成为保护行政相对人合法权利，促进行政主体依法行政的重要形式。

　　鉴于现行法律法规有关行政调解的规定相当散乱，不够系统和统一，建议条件成熟的时候由国务院制定统一的行政调解条例，必要时由全国人大常委会制定专门的《行政调解法》，对行政调解的主体、范围、内容、效力、程序等作出统一的规定，真正实现行政调解的制度化、法治化和规范化。

　　（作者系司法部中国司法杂志总编）