美国财政危机：巨额政府债务和财政赤字

　　史蒂文·韦斯曼 Steven R. Weisman

　　2008年的次贷危机是美国政府自大萧条以来最大的内部挑战。随着美国经济从危机当中走出，更大的挑战摆在面前：巨额的政府债务和财政赤字如何应对？财政危机不仅是经济危机，也是政治危机。美国的政治团体在这一问题上存在分歧。由于今年政治家的精力已转到总统大选上，今年将不会有太多的应对举措出台。到今年12月，减税政策到期后是否要延续，去年夏天制定的开支缩减目标如何实现等问题将引发新一轮的预算危机。明年年初，如何防止债务违约又会引发争论。美国的两大政党，能否合作解决威胁美国和全球经济的财政危机，仍是一个问号。

　　而美国，也不是唯一面临这些问题的国家。彼得森国际经济研究所(PIIE)2011年9月的研究发现，发达经济体的公共债务水平已经达到了二战结束以来的最高水平。这样的债务水平将导致经济增长缓慢、高失业率、银行挤兑、主权债务危机、超高通胀和金融抑制。

　　财政赤字引发的分歧

　　近年来，中美两国经常账户和资本账户的不平衡问题持续，在美国的财政赤字问题上两国也存在争论。中国和其他购买美国国债的国家担心，美国国内通胀和美元贬值将使他们的资产缩水。而美国则要求中国允许人民币升值，改变依赖外需的经济模式，以缓和贸易不平衡。很多政策制定者认为，美国自身也应该有所行动。2009年Bergsten曾指出，财政赤字是经常账户逆差在国内的反应。他认为，在今后的几十年中，美国的高赤字仍将继续。William R. Cline的研究发现，如果不采取措施增加财政收入，美国的经常账户赤字占GDP的比例将在2030年达到15%，美国的净债务将达到50万亿美元，占GDP的140%。Bergsten还认为，如果美国继续让中国等国家来购买这些债务，那么美国每年将给这些国家输出数万亿美元，来支付其外债的利息。

　　欧债危机反映了过量债务所带的短期风险，但我们有理由相信美国仍有时间来解决这些问题。Joseph E. Gagnon认为，美国在短期内没有爆发金融危机和利率大幅上涨的风险，但长期看来，如果美国的税率和消费水平保持不变，美国未来的债务将会变得危险且不可持续。所以，美国需要现在就对未来的财政改革给出可靠承诺。Simon Johnson也警告美国当局，如果赤字继续不加抑制的增长，将会降低居民的生活水平，增加收入不平等并降低人们对美元的信心。

　　奥巴马方案遭到共和党反对

　　2012年2月，奥巴马提出了从10月1日开始的新财年3.8万亿的预算方案。预算方案提出要在短期内以财政支出维持经济复苏，而长期要减少赤字。奥巴马希望(对高收入纳税人的)减税计划终止，但是共和党则希望这一计划继续，双方的僵持仍将持续。奥巴马政府认为，过快的财政紧缩将会对当前的复苏造成伤害。而且，民主党还在呼吁更多的财政支出来刺激经济。

　　而国会和白宫在这一问题的解决上没任何明显作为。标准普尔表示，两党在税收和预算上的政治纷争，给美国的国债信用带来了很大的不确定性。从那时至今，政治环境没有好转，而国债的下一个违约期限将在明年到来。

　　一些独立机构对奥巴马的预算方案评价很高，但批评其在细节上有所欠缺。美国尽责联邦预算委员会预测认为，奥巴马的方案将会使公众持有债务从占GDP的68%，提高到2012年的74%，2013年将升至77%。之后，债务水平将缓慢下降，并在2022年左右稳定下来，但如果经济衰退，那么债务水平还将更高。如果目前的复苏进程持续，政府收入将会由占GDP15.8%，提高至2022年的20.1%，在控制支出的前提下，财政预算会有更为坚实的基础。

　　过去十年赤字增长的原因

　　事实上，政府开支当中只有很小的比例是由国会拨款的。而很多关于预算的争议恰恰聚焦在这部分拨款项目上，各方在教育、就业培训、环境治理、对外援助、农业补贴等开支的多少上不断展开争论。而在过去十年当中，尤其是近几年导致赤字增长的主要因素包括：经济衰退导致的政府收入减少，加上刺激计划导致政府开支增大；2001-2003年布什政府的减税计划和2010-2011年奥巴马的减税计划；伊拉克和阿富汗战争的开支；债务利息支付；强制性医疗开支高于通胀率的增长，对老年人口的医疗保险体系支出增加；针对贫困人口的医疗补助体系支出增加等等。

　　医疗保险、医疗补助和社会保障(Social Security，在1930年代启动的退休保障计划)构成了联邦预算的40%，比其他开支的占比都要高。更为严峻的问题是，2030年之后政府的医疗计划如何维系。奥巴马政府的前预算办公室主任Peter R. Orszag认为，到2082年，也就是70年后，如果没有调整现有的运行方式，医疗保险和医疗补助将令联邦支出升至GDP的35%。

　　在这些计划当中，共和党和民主党能否相互做出大的妥协，使政府储蓄上升？

　　事实上，在上世纪末，美国政府财政有大量的盈余。在小布什总统当选之后，这些财政盈余就开始消失了。

　　小布什总统任期内，伊拉克和阿富汗战争的开支不断加大，他还增加了给老年人用药的医疗计划，同时实行减税减少了政府收入。有些人认为，财政危机的关键是美国人需要更多的政府服务，却又不愿意支付相应的成本，那么上世纪90年代的经验告诉我们，当联邦政府面临压力时，也是能够做出预算调整的。

　　从另一方面来看，两党制确实不利于财政体系的健康运行。在过去30年中，由于共和党和民主党轮流当总统，轮流控制国会，促使对金融行业的监管放松，大型金融机构被允许从事风险很大的业务，导致了住房贷款的激增。各方都赞成放松监管，但结果却助长了房地产泡沫，泡沫的崩溃和其他问题一起，共同摧毁了联邦财政。

　　明年可能控制住赤字

　　美国能否最终控制住赤字增长？长期减少赤字方案的基本框架已经非常清晰。该方案需要两党共同来逐步执行。民主党会继续反对政府开支的减少，而共和党将会继续反对增加税收。但是，这并不意味着两党没有合作的可能，两党或许会像在1983、1990和1993年那样达成共识，合作的途径之一是进行税收“改革”，并不公开加税，而是减少大量存在的税收漏洞，取消对不同部门的税收减免。这些政策每年要减少1万亿美元的财政收入。有一些减免是普遍认可的，比如购房者房贷按揭的利息税就可以免除，以及慈善捐款的免税等。一些能够增加储蓄和减少消费的新税种，比如增值税或燃油税将会被提出，但是从政治角度，其实行的可能很低。

　　在开支方面，未来几十年要降低医疗保障的花费，但是几方面的影响因素很难控制。首先，人口老龄化进程会不断加快。其次，在救治手段和药物研发方面的创新成本很高。最后，保险制度产生的不当激励，使得人们在知道政府会买单的前提下，不会有动力来限制医疗花费。民主党往往倾向于用监管来控制成本，而共和党倾向于把医疗保障体系推给私人保险公司，给每个纳税人一定的补助额度，用来购买商业保险。共和党相信私人部门的竞争将会降低成本，如果自付成本，很多美国人就不会做无谓的治疗和检查。但不论两种方案中的哪一个被采用，医疗支出还是会继续增加。美国人，尤其是富裕的美国人，在医疗方面会逐渐脱离对政府补贴的依赖。

　　去年，赤字委员会(Deficit Commission)给出了一系列政策建议，旨在增加财政收入并将开支保持在占GDP21%的水平。该委员会给出了两条原则：一是不要行动太快，以免干扰经济复苏；二是保护真正的弱势群体。我们只能寄希望于政治领导者按照这两个原则来推动改革，以免欧洲的危机在美国发生。等到11月的大选，我们就会知道，之前被认为是“政治上不可行”的财政改革方案，能否在未来得以实现。

　　[作者系彼得森国际经济研究所(PIIE)编辑部主任、公共政策研究员。本文经特约编辑曹理达翻译、经作者审核，原文请参见中国金融40人论坛英文网站：www.cf40.org.cn/en]