以完善治理机制 确保学生营养午餐安全

　　黄少卿

　　 不久前贵州省雷山县卫生监督局与全县87所中小学校校长签订了“营养午餐计划”食品安全承诺书，在承诺书中，校长被界定为食品安全第一责任人，负有认真执行食品安全法律法规、切实保障学校师生饮食安全等重要责任。此前，云南省维西县教育局也制定了营养改善计划管理制度，并按该制度和全省中小学校长签订了目标责任书。这一将责任落实到学校校长的制度安排，能够改善各学校“营养午餐计划”的食品安全状况吗？

　　 由民间发起的“免费午餐”公益工程不但得到了社会的热烈响应，也直接促成中央政府去年下半年启动实施农村义务教育学生营养改善计划。这一计划在中西部680个特困县（市）率先试点以来，深受社会赞誉。然而，今年3月份以来在贵州和云南连续发生的食品安全事件又令人们对于该计划产生了不少忧虑。这些事件发生以后，有人认为不如干脆把钱发给学生家长，由家长来安排学生的午餐才是最安全的办法；也有人认为这主要是没有在学校做饭，而是向商家采购面包牛奶，难以把关食品质量所致。

　　 笔者以为，从实现改善学生营养和身体发育的目标来看，由学校按照营养要求以各种模式集中向学生供餐应该是最有效的办法，而且，事实上这也是世界各国，包括美国、英国、日本、印度等诸多发达国家和发展中国家，长期以来普遍采用的营养餐供餐方式。我们大不必因噎废食，由于发生了食品安全事件而动摇对学校集中供餐方式的认可。当然，这并不等于我们不必对目前的管理体制进行反思并寻求改进。

　　 仔细阅读去年国务院办公厅下发的54号文，你会发现，国务院对于营养改善计划潜在的食品安全问题是有高度警觉性的。文件不但单列一节来强调要“把食品安全摆在首要位置”，而且对各级政府和食品安全监管部门提出了明确的责任及责任落实的具体制度。在对该计划进行具体部署的视频会议上，教育部副部长鲁昕表示，中央层面已经成立了全国农村义务教育学生营养改善计划领导小组及其办公室，由教育部牵头，联合14个部门相关负责人组成，而且中央还责成各级地方政府也要比照成立相应的小组和办公室。此外，中央还正在制定三个配套文件和若干管理办法，以便有效约束和规范各类责任人的行为。

　　 然而，在笔者看来，目前这种行政化主导的学生营养午餐供给制度存在诸多不合理之处，从而容易诱发食品安全问题。如果我们试图简单地以强化和完善行政管理的办法来解决问题，笔者担心，最终收取的将是南辕北辙之功。譬如，54号文规定，食品药品监管部门要负责制定不同供餐模式的准入办法。这意味着，如果学校采取购买供餐服务、个人或家庭托餐等供餐模式时，应该向谁购买、向谁或哪个家庭进行托餐，其选择权必然掌握在执行该准入办法的机构或个人手里。准入权限的设置，很可能带来的不是食品安全的提高，而是“劣币驱除良币”的结果，即寻租者先用金钱贿赂准入管理者，而后提供更低廉、更不可靠的食品。

　　 另外，笔者担心，要求各级地方政府建立领导小组及办公室作为责任人，以及本文开头提到的——也是54号文要求的——部分地方正在实施通过签订责任书来明确责任人的做法，由于归责方法不切实际而可能最终导致责任落空。一方面，责任人通常被赋予如何花钱的权力，从而同样存在被贿赂的可能；另一方面，由于从食材的生产、运输、采购到食品的加工，整个过程比较复杂，责任人既无法掌握每个环节的信息，也难以对各环节实施有效控制，因此，他根本是被赋予了无力承担的责任。譬如，3月份发生在贵州织金八步镇的食品安全事件中，该镇中心小学校长正是该镇营养改善计划领导小组办公室主任，也是负责食品安全的责任人。从媒体报道来看，他本人对于推行营养午餐是很尽职的，但是由于缺乏相关知识和信息，还是导致了食品安全事件的发生。

　　 笔者建议，要最大限度控制营养改善计划的食品安全问题，必须要建立一整套更加宽泛的治理制度。首先，应该要由全国人大进行相关立法。世界各国针对学生营养改善都立有基本法，它不但是行政部门相关行政行为的依据，也是对全体公民提出的一项基本义务。其次，各级政府、学生家长、老师和社会其他主体的职责需要合理划分。政府的职责就应该只是管出钱，如何花钱要完全交给学生家长和老师，因为他们对孩子怀有天然的关切之情，这是监督成本最小的把钱花好的方式。法律应明确规定，由这些人（或其代表）组成的委员会才有权确定供餐模式、供餐主体和配餐食谱。我们要相信基层社会有充分的自组织能力，只要把权利交给家长和老师，他们一定会调动一切社会资本来了解、监督整个食品供给过程。在当前法治尚不完善的情形下，非正式的多边声誉与惩罚机制定能发挥重要的补充作用。最后，包括志愿者在内的社会其他各界人士，则可以发挥财务审计、舆论监督等治理职能。