打造现代农业：制度创新要有突破

　　2004年到2011年，我国实现了破纪录的粮食生产“八连增”，为管理通货膨胀预期、促进经济社会平稳运行及应对国际市场各种风险与挑战做出了重要贡献。同时也应该看到，我国农业与建设现代农业的要求相比依然有较大差距。面对农产品需求日益增长、农业资源刚性约束和要素成本快速上升压力，保持农业稳定发展和农产品供求平衡的难度越来越大。

　　近日，在农业部农村经济研究中心主办的“2012中国农村发展高层论坛”上，来自政府和科研机构的官员及专家就如何实现制度创新，保证农业稳定健康发展，确保粮食安全和主要农产品有效供给发表了自己的观点。

　　国务院研究室副主任黄守宏：

　　今后需提高农业补贴力度促农业发展

　　现代农业的发展面临着前所未有的挑战。在世界农业现代化建设史上也是前所未有。这种挑战除去水资源约束之外，还有两高两化。即农业生产的高成本、高风险和农业从业人员的老龄化、兼业化。

　　过去，我国的劳动力成本和土地成本不是很高。但是，近年来随着工业化、城镇化的推进，国际石油价格的上涨，农村劳动力和土地成本迅速提高，整个农产品的生产成本也在不断提高，农民务农积极性正在急剧下降。从未来发展来看，农业生产成本不断提高将是今后一个大问题且不可逆。

　　农业发展还受到自然条件的影响。从总体上来看，农业受各种灾害，特别是旱灾影响很大。从统计数据来看，尽管这几年每年都发生各种自然灾害，但是并没有发生全国范围性的旱灾，尤其是在粮食主产区。但是最近有机构预测，今后十年到十五年，我国气温要比上世纪80年代、90年代升高0.7度，华北、东北等粮食主产区，可能将提高0.8到0.9度。同时降雨量并不会有明显增加，而且降雨分布的区域更加不均匀，东北地区的降雨量会持续偏少。在这种情况下，未来十年，除去传统的老旱区之外，旱区的面积进一步增加，干旱的影响会逐步增加。此外，汇率的变动、价格的变动和各种炒作因素等等也会影响农产品的价格。

　　“两化”是指农业从业人员老龄化、农业生产兼业化现象日益严重。随着我国城市化进程不断加快，在今后的十年里，在农村劳动力向城市转移过程中，农村劳动力老龄化的速度会逐步加快，兼业化程度会不断提高。

　　近几年，虽然农产品价格上涨较快，但同时劳动力、土地、农资的价格也在不断上涨，所以农业的比较效益实际上在下降。有专家认为，全社会的商品价格都在上涨，农产品价格也应该在现有的基础上提高几倍，其实如果仔细分析一下这是不可能的，也做不到。首先，农产品价格的提高是把“双刃剑”，会推高我国的C PI水平。同时，在我国农民分化速度加快的情况下，农村中真正务农的农民实际上已经不多了，如果大幅提高粮价，城市贫困阶层，包括整个农民工群体，必然会付出代价。换句话说，如果价格调的太高，农村里面的低收入者生活会受到很大影响，如果再加上房价因素，两个连起来会倒逼工资成本，影响二三产业的发展。

　　所以，我国应该采取一种高补贴、中价格的组合模式来应对。大幅度提高农业的补贴力度，完善农业补贴的政策体系。

　　我国的农业补贴从无到有，逐步完善，补贴数量一直在增加，补贴范围也在扩大，为促进农业发展做出不小的贡献。但是也应该看到农业补贴过程中存在着一些问题。首先，增加的量不够。现在农业补贴加在一起有20多项，虽然项目多，但是数量不大，不足以弥补相关产品价格带来的影响。其次，补贴不及时。今年石油价格上涨，要到明年以后才能兑现，效率低下，失去了调动农民积极性的推进。第三，补贴政策不规范。农民不知道都补贴了什么，补贴的效益逐渐弱化。

　　对此，今后国家应在进一步增加农业补贴总量，扩大补贴范围的基础上，进一步规范补贴的政策，特别是把主产区的农业补贴固定下来，大幅度增加农业公共服务的支出，增加农业公共产品，用农业公共服务的支出，来替代本来不应该由农民承担的公共服务方面的成本。

　　农业部产业政策与法规司司长张红宇：

　　农业宏观调控需在五方面进行改变

　　进入新世纪以来，我国农业与国民经济的联系日益紧密，对全球农业的影响不断加深，表现出一系列大国农业的产业特征。要顺利实现大国农业的发展目标、发展路径和发展模式，必须充分发挥政府的引导作用，加强对农业的宏观调控。受大国农业特征的影响，农业宏观调控的理念、手段、方式、能力等也需要有所变化。

　　首先，调控理念要转变。一是由重管理向重服务转变。过去的农业宏观调控注重管理农业、催种催收，政府在一定程度上承担了生产者的角色；现在的农业宏观调控应当体现服务型政府的要求，着力提高农业公共服务能力，完善农业支持保护体系，加强农产品市场监管，为农业产业发展创造良好外部环境。二是调控目标更加多元化。传统农业一家一户自种自收、自给自足，农业调控的目标主要是保障农产品供给。而现代农业不仅讲产出，更讲效益，不仅讲农业内部的发展，更讲农业对国民经济的贡献，因此调控的目标也随之拓展为提高土地产出率、劳动生产效率、资源利用效率，增强农业综合生产能力、抗风险能力、国际竞争能力，关键要支持国民经济健康运行。

　　其次，调控对象要拓展。随着农业功能的拓展和产业体系的完善，农业调控对象迅速增多。从产业主体看，过去调控的对象主要是分散的小农户、直接的生产经营者，现在种养大户、农民专业合作社、龙头企业、社会化服务组织等新型经营主体迅速兴起，也已成为调控的重要对象，从而形成了所有制主体多元化、经营规模有差别的调控对象群体。从产业类型看，过去调控的对象主要是农林牧渔业，现在调控的对象则涵盖农产品加工、农村休闲旅游、农村可再生能源开发、农业的污染防治等新兴产业。从产业环节看，过去调控的对象主要是生产环节，现在调控的对象已经扩展到市场流通、质量监管、社会化服务、节能减排等诸多产前产后环节。通过农业宏观调控对这些拓展的功能予以引导和支持，顺应了生产力和生产关系的发展要求，有利于加快推进农业现代化进程。

　　第三，调控手段要创新。适应调控理念、调控对象的变化，调控手段也需要有所创新。过去农业调控主要依靠行政手段，现在随着市场化、法制化的推进，单一的行政手段很难收到良好效果，必须更加注重使用经济、法律等手段。要保障国家粮食安全，需要通过增加种粮补贴、提高粮食价格、控制生产成本等经济手段，提高农业生产效益，调动农民种粮积极性；提高农产品质量安全水平，需要通过完善市场准入制度、加强农产品市场监管等法律手段，形成完善的监控体系；稳定农产品市场价格，则需要综合运用价格保护制度、健全市场体系等经济手段和打击投机资本、制止恶意炒作等法律手段。这就要求我们在制定农业宏观调控方案时，深入研究调控的对象和目标，因地制宜、综合施策，.以便取得良好的调控效果。

　　第四，调控视野要开阔。一方面，随着农业和宏观经济的联系越来越紧密，农业宏观调控已经不能就农业论农业，而必须更加关注宏观经济形势对农业的影响。特别是随着农产品的金融属性、能源属性日益凸显，货币政策、能源价格、投机资本等因素对农业的影响不断加深，要求调控者认真关注、密切跟踪。另一方面，随着农产品进出口规模持续增长，我国农业与全球农业的相互影响日益深入。今后要更多地把我国农业置于全球农业发展大环境中，思考全球农业发展形势给我国带来何种冲击和机遇，研究带有宏观性、全局性、前瞻性的重大问题，巩固和提升我国农业在世界上的影响和地位，在国际农产品贸易中争取到更多话语权，使全球一体化更好地服务于我国农业现代化。

　　第五，调控能力要提高。传统农业调控目标单一、对象有限、手段简单，对调控者能力素质要求不高。而大国农业受其产业特征的影响，要求调控者不仅要有服务意识、战略思维、全球视野，还要具备较强的依法行政能力、改革创新能力、产业调控能力、组织动员能力，以确保有效履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能。与此同时，农业领域突发事件不断增多，农产品质量安全、农业自然灾害、农产品价格波动等因素对农业的冲击加剧，要求调控者同时提升处置突发事件的应急能力，实现从常态管理能力向危机管理、非常态管理能力兼有的转变。

　　国家发改委宏观院副院长马晓河：

　　农业政策目标是使粮价快于成本上升速度

　　多年来，我国农业生产成本不断上升、农业收益下降的问题越来越突出，给农业发展和粮食安全带来了深刻影响。我国农业收益和生产成本变化有四个特点。

　　第一，主要农产品收入都取得了明显增长，其中收入增长贡献主要来自于价格上涨。第二，多数农产品纯收益都有较大增长，但粮食收益依然是最低的。第三，多数农产品成本增长速度快于收入增长速度，粮食收益率出现了持续下降的趋势。第四，种子、化肥、机械作业、土地、劳动等成本增加是农产品成本上升的主要推动力量。

　　鉴于以上现象，我认为，今后政府应该在四方面进行调整。第一，在现阶段，要高度重视价格对农业增收的积极作用，处理好控制通货膨胀与农民增收的关系。在低度或温和通货膨胀阶段，农产品价格上涨有利于农民增收，宏观调控应顺应这种趋势，此时如果过度抑制主要农产品价格上涨，只能单边刺激需求，打击供给，这将加剧市场供求矛盾，对食品特别是粮食安全是不利的。即使在中度或重度通货膨胀阶段，抑制农产品价格上涨也要考虑如何使受损失的农民得到补偿。第二，粮食的收益率偏低并持续下降问题要给予高度关注。在人口众多、农业资源稀缺的国家，要想保持较高的粮食自给率，要么推进粮价大幅度上涨，要么对种粮进行持续不断的补贴，要么两者兼而有之，在这方面我国应该借鉴日本、韩国的经验。无论从我国国情看，还是同日本、韩国相比，目前我国的粮价依然偏低，应该让粮价上涨快一些，快过生产成本上升速度，并能更好地反映农业资源稀缺程度，这才是我国今后农业政策的长期目标。第三，当前，成本增加快于农产品产值增长是影响农业收益的大问题。近几年，虽然国家出台并大幅度增加了农业生产资料综合补贴，但这些补贴远不足以弥补农业总成本和物质成本增加的部分。今后，国家应该瞄准农产品主要成本变动趋势，继续提高农资综合补贴标准，大幅度增加农资综合补贴数量，以此减缓成本快速增加对农业收益的严重侵蚀。第四，为了应对农业生产成本上升，收益不高的矛盾，我国农业应该根据国内居民收入结构以及消费结构变化，走高端化、分层化、绿色化之路。就目前来讲，随着中产阶层的成长和高收入人群的增长，他们对中高端质量的农产品需求日益增加，而我国目前中高端农业发展严重不足。中高端农业技术含量高，附加价值也高，今后应该大力发展。为此，政府应该给予引导，在技术推广、技能培训上对农民提供支持。

　　中央汇金投资有限责任公司董事汪小亚：

　　推进农村金融制度创新已成当务之急

　　虽然2004年以来，中央连续出台九个“一号文件”极大地推动了农村金融的改革发展。但是，一个不争的事实是，中国农村金融落后状况尚未得到根本改变，农村金融改革尚未真正破题。这既与受城乡二元经济结构的影响有关，也与农村金融本身的复杂性有关。当前农村金融存在五个方面的问题：

　　一是金融服务空白点问题依然存在。截至2011年9月，全国解决了708个乡镇的服务空白和674个乡镇的机构空白问题，实现了全国乡镇基础金融服务的全覆盖，有16个省份实现了机构与服务的双覆盖，由此可见，在全国还有近一半省份存在金融机构或服务的空白乡镇问题。二是农户贷款需求的满足程度不高。尽管农户获得小额信贷的机会和途径日益增多，但据2007年农户借贷情况问卷调查，农户期望的借款额度远远超过农村信用社的授信额度。考虑到还款能力及现有担保抵押条件，21.2%的农户期望获得2万元以上的贷款额度，而实际上只有8.2%的农户获得了2万元以上的贷款额度，故有2/5的农户没有满足其获得大额的借贷需求。三是农村金融服务范围过窄。虽然农村信贷投入逐步增加，但在促进现代农业发展过程中，金融服务范围过窄，针对农业科技、农产品开发、水利设施、农产品营销等方面的金融产品和服务还基本处于空白。四是农村地区缺乏与有效抵押担保物相配套的中介服务。目前农村地区积极探索扩大抵押担保物，但又出现与扩大抵押担保物相配套的登记、评估、定价等中介机构和流转市场相当贫乏的问题，农村抵押担保物的价值难以形成，从而阻碍了抵押担保物的作用发挥。五是农村金融深化程度不足与配套政策不到位的问题同时存在。一方面，金融支农的资金来源较为单一，作为重要融资渠道的资本市场没有发挥应有的作用；农业保险、农产品期货和金融衍生产品在农业生产中的作用还远未发挥。另一方面，与农村金融发展相联系的土地制度改革、投资环境、司法环境、信用环境、公共基础服务设施建设等改革尚未到位。

　　推进中国农村金融制度创新已成为当务之急。从加快建立和发展适应“三农”变化特点的多层次、低成本、广覆盖、可持续的中国农村金融体系出发，中国农村金融制度创新的重点应积极推进和改善多层次的农村金融服务。第一层：逐步消灭零金融机构和零金融服务的空白乡镇。通过适度放宽农村金融机构的准入门槛，鼓励农村金融组织创新，发挥贫困村资金互助社的作用，允许成本低廉、开展简单业务、能够维持微利的各类机构进入农村金融市场；同时，借助现代信息技术手段，加快“两点两机”建设(即便民简易网点，定时定点服务；安装PO S机，A T M机)。实现农村地区金融服务全覆盖。第二层：改善传统农区的小额信贷服务。主要是扩大小额信用贷款和提高农户授信额度。第三层：努力满足农民专业合作组织与种养大户的金融需求。一是扩大资金来源，在支持农民专业合作组织开展信用合作的同时，引导提高外源融资能力如发行集合债或短期融资票据；二是完善金融服务。在开户、转账、票据贴现和产前产中产后全过程地提供广泛的金融服务。第四层：支持发展现代农业的金融需求。一方面，为农田水利建设、中低产田改造、农业科技进步、道路卫生等公共基础设施等投资活动提供金融服务。另一方面，为农业和农民提供风险管理的金融服务，如期货、保险等。

　　(记者 金辉 根据速记整理)