江苏增值税改革难题

　　王海平

　　 作为公共财政预算收入过5000亿元的大省，能否在本次营业税改增值税改革中有效平衡各方的利益，是当下摆在江苏省财税部门面前的头等大事。

　　 “应该说，我们是做了些前期的准备，但最终要等国务院同意才行”，6月4日，江苏省地税局一位负责人向本报记者表示。至于省级具体方案，该人士表示目前尚没有。

　　 此前，江苏省财政厅新闻发言人、副厅长黄晓平告诉本报，省级申请试点的报告已经呈送国务院。总体而言，若参照目前上海试点的内容，江苏推行“营改增”肯定会对财政造成减收，但具体减收多少并未透露。

　　 记者获悉，江苏上报国务院的只是申请“实行营改增”，至于“如何做”的细则则未做表述。

　　 有省财政厅人士告诉本报记者，从目前的税制设计看，若要更好推动产业升级转型，营改增是必要且是可行的，但目前试点的地区不具备普遍性。

　　 但是，最为关键的是，这次改革必然涉及到财力的重新分配调整，势必影响到国、地税的重新分工，进而对1994年分税制形成的财政体制提出新的挑战，更影响到税改后中央与地方利益划分问题。

　　 江苏测算：

　　行业税负有增有降

　　 2011年11月，中国物流与采购联合会副会长兼秘书长崔忠付在南京接受本报记者采访时表示，物流业推广营改增主要有两个问题：增值税税率以及纳税的基数。崔强调，如果搞不好，可能会把物流企业圈死。

　　 “一方面，税率不能太高，在全行业中要具备普遍性；另一方面，税基是要核定哪些因素成本可以进行抵扣，这会对目前的税制提出一些新要求”，崔表示。

　　 根据中国物流与采购联合会今年3月发布的调研报告和政策建议显示，装卸搬运服务和货物运输服务从3%的营业税税率调整为11%的增值税税率，上海物流业企业实际税负大幅增加，少则上涨一倍，多则上涨两倍以上。

　　 而改征增值税后，交通运输企业可抵扣的项目主要为购置运输工具和燃油、修理费所含的进项税，但对过去购置的运输工具不能进行抵扣，而燃油、修理费等可抵扣进项税的成本在总成本中所占比重不足40%，人力成本、路桥费、房屋租金、保险费等主要成本却均不在抵扣范围内。

　　 故而，上周国家发改委在江苏和浙江调研时，地方人士就建议，因地方经济发展差异和财税体制的不同，实行更低的税率档次会更好。

　　 本报记者获得的资料显示，依照目前在上海的试点内容，在江苏的测算中，仅次于银行信贷的第二大金融工具——融资租赁产业的企业税负会有较大幅降低的可能性。

　　 改增值税后，出租有形资产企业的税负是增加而不是降低，但是承租企业因支付租赁费用可取得增值税发票，每年可抵扣进项税金。测算发现，若以10年为期限，租赁企业共缴纳增值税少于可抵扣的进项税金的一半。

　　 因此，从整个产业链而言，企业的税负将大大降低。

　　 但是，在交通运输业、现代物流业推行营改增，则会面临更加复杂的情况。这是因为，我国增值税法将增值税纳税人按规模分为一般纳税人和小规模纳税人。其中，小企业被划为小规模纳税人，但无权抵扣外购项目的进项税额，并且按全部销售额全值征收（税率3%）。传知行社会经济研究所研究员黄凯平认为，这实际上是一种营业税。

　　 测算发现，营业税纳税人和试点一般纳税人税负差别就很明显。试点交通货运企业小规模纳税人税负略低于营业税纳税人，而一般纳税人税负低于营业税纳税人较多。

　　 黄凯平认为，原先税制下，小规模纳税人制度会妨碍一般纳税人与小企业的交易，而税改后，这一程度将更加严重。

　　 本报获悉，在上周国家发改委的调研中，江苏方面建议，“增值税一般纳税人接受试点小规模纳税人交通运输业服务代开专用发票上注明的价税合计金额和7%的扣除率计算进项税额”，只是一项试点的特殊政策，推广应用之后，“应当只能抵扣专用发票上注明的进项税额，否则税负差别将进一步加大”。

　　 此外，江苏的测算还发现，营改增的部分现代服务业，其税负总体上将高于原先的营业税税率（从4%提升到6%），但是，接受服务的企业，可按支付服务收入的6%抵扣进项税金，这也达到了避免重复征税和减税的效果。

　　 中央地方利益格局新考

　　 目前营业税和增值税共存，是1994年分税制改革的延续。流转税中，旧的产品税改为增值税，中央分成75%，地方25%。

　　 江苏省社科院财贸所副研究员骆祖春认为，当前营业税与增值税共存的局面造成了很多不合理更不公平的现象，如劳务领域的重复征税、不能退税以及不利于服务业的结构升级。

　　 因此，营业税和增值税并存的税制的框架抑制了第三产业的发展，这也包含了外包服务。一个明显的案例是：技术开发企业提供技术服务，不能开具可抵扣的增值税发票，需求和供给都受

　　 到抑制，这不利于鼓励创新。

　　 事实上，试点能够推行的最重要一条是明确解决了中央与地方收入划分的妥协政策：“其间原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区。试点行业原营业税优惠政策可以延续，并根据增值税特点调整。纳入改革试点的纳税人缴纳的增值税可按规定抵扣。”

　　 尽管如此，要向全国推广仍存在诸多难题，这些也是当下各地积极性不高的原因所在。

　　 以江苏而言，只是向国务院申请试点，但具体方案“等批复同意再出台”，为省级下一步的操作留下了余地。

　　 向全国推广，首要的难题是目前的试点上海不具备普遍性。

　　 江苏财税人士告诉本报记者，一方面上海第三产业尤其是现代服务业占比较大，企业反映不用增值税票会加大成本；另一方面，在上海的财政体制中，国、地税仍统一，因此调整税制对地方财力影响不明显，内部平衡更加容易。

　　 “更多省份的产业结构和财政体制并不具备推行增值税改革的便利，因此推广会遇到更多现实的和技术的障碍。”比如，江苏制造业占比较大，如果没有切实稳妥的操作方案，可能会对财政收入造成较大的影响，上述人士表示。

　　 此外，由于改革涉及到税改行业征管方式的转变，改革会对当下的地税部门带来挑战，恐短时间内无法适应。

　　 推广难的另一个核心问题是，营改增涉及到财力的调整分配与当前税务管理体制改革，国地税的职能可能要再进行调整，进而对1994年分税制形成的现有财政体制提出新的挑战。

　　 如果营业税合并到增值税，地方主体税种消失，地方税务局其收入会大幅度下滑，作为改革的大方向，降低成本的合并也是改革的趋势之一。

　　 而一旦税务管理体制跟随营改增进行改革，也对中央和地方财权重新分配格局提出新的思考，“如果两套税务机关合并，那么改革之后是由国家直属管理还是地方分级管理？”事实上，这也是地方在上周国家发改委调研中所反映的核心问题之一。

　　 一个两难的问题横空出现。若由国家直属管理，则中央容易调控，这从体制上大大降低了地方政府干预的机会；如果实施地方管理，则地方政府势必会更加调节税收收入的局面，这会对中央宏观调控形成阻力。

　　 目前中央财政收入中，增值税是第一大税种，而营业税则是地方税中最大的一块。

　　 营改增，会让地方政府失去原本可以既得的营业税大头（可达约75%），一旦这部分转移到了国税中，地方仅有25%以增值税地方分享部分，这显然是地方政府最不愿看到的。

　　 事实上，以江苏现有财政收入结构分析，上述问题带来的挑战最为严峻。江苏省财政厅一位老厅长多次对本报强调，改革开放的实践表明，东部地区最需要的是财权而不是财力，但从“十五”以来的财税改革显示出中央在这点上未和地方达成一致意见。

　　 省财政厅一位人士对本报记者分析，尽管目前国务院常务会议对因改革牵扯到的利益格局做了界定，但这仍是一种双轨制的妥协办法，长远看，同一个税种适用双重标准是不现实的。

　　 因此，必须找到一个彻底可行的分税法，平衡中央与地方的关系，解决各级政府之间的财力分配矛盾。