杨建华：为大理州城镇化跨越发展提供坚强的财政保障

　　云南大理州财政局局长杨建华

　　城镇化一头连着工业化，一头连着农业农村现代化，加快城镇化发展意义重大。一方面，可以充分吸纳农村剩余劳动力，有效集聚分散人口，加快脱贫步伐，是实现农业产业化和现代化的前置条件。另一方面，人口向城市的集中，不仅促进需求的扩大，还可促进城乡生产要素的自由流动和重新配置，有利于提升区域竞争力和高效集约利用各种城市资源。据有关部门统计，2011年全省城镇化率为35.2%，远低于全国城镇化率49.7%的平均水平。全省作出跨越发展的决定，力争到2020年实现城镇化率50%。大理州当年城镇化率为34%，处于全省平均水平。省委、省政府近年来提出“两强一堡”战略，加快大理滇西中心城市建设，推进“两保护、两开发”，把海东建成高原山地生态城市的样板，给全州城镇化跨越发展带来了良好机遇。全州各级财政部门要把握大局，立足实际，认真履职，确保有所作为，为全州城镇化跨越发展作出新贡献。

　　 一、全州城镇化的现状和问题

　　改革开放以来，我州城镇化步伐加快，城镇基础设施不断完善，规划编制力度加大，城镇带动作用逐步增强。目前全州形成了1个建制市、11个县城和55个建制镇构成的城镇发展格局。编制完成了《大理滇西中心城市总体规划》及物流、教育、医疗卫生、交通和旅游五个专项规划。完成了城市第二轮总体规划修编，县城控制性详细规划和专项规划编。全州城镇建成区面积138.5平方公里，其中县城以上城市建成区面积87.7平方公里。城镇实现的生产总值占全州总量的60%以上，第二产业产值占全州的80%左右，第三产业产值占全州的70%左右。全州大中型企业、大专院校、重点高中、科研机构、医院和大型文化设施绝大多数都集中在城市，城市已成为我州建设小康社会的火车头号。城镇已成为全州不同层次的经济中心，城镇化发展有力地推动了全州经济的发展。

　　但受地理、历史等种种因素限制，目前大理城镇化水平还处于初级阶段，城镇化进程的滞后已经成为经济社会发展的主要障碍。主要表现在：一是城市化水平不高。全省东、中部城镇化水平远高于西部。昆明城镇化率已达64%，以昆明为中心包括曲靖、玉溪、楚雄的滇中地区集中了全省40%以上的非农人口，而大理州目前仅一个建制市，城镇化水平还徘徊在30%左右。二是城市发展缺乏有效的产业支撑，城市经济实力不强。虽然随着新型工业化进程加快、以旅游业为龙头的第三产业持续发展，2010年全州三次产业结构比例调整优化为23：40：27，但是工业和旅游产值高的城镇仅集中于全州的20%城镇。大部分城市二、三产业发展滞后，农业城镇比重较大，约占全州65%左右的城镇为农村产品生产及加工型城镇。加之城市产业特色不突出，导致现有城市的功能单一、雷同。三是建设资金缺乏。一直以来，推动城镇化发展的动力主要还是依靠政府投资，对民间资本、外资的吸引力有限，导致城市发展的产业基础薄弱，产业发展的滞后，全州城市的经济实力相应不强，难以较好发挥地区经济中心职能。

　　二、全州城镇化发展的目标、体系与重点

　　根据全州“十二五”发展规划及城镇发展专项规划，全州2015年全州城镇化率将实现45%，其中大理滇西中心城市“1+6”城市群城镇化率接近50%，大理市城镇化率达70%。

　　全州城镇化发展的格局体系是“一区两轴、圈层推进、极点联动、内聚外接”：一是主城。即大理市，以滇西中心城市为依托，加快东海山地城市建设，加强古城保护，实施下关旧城改造。二是副城。副城指漾濞、祥云、宾川、弥渡、巍山、洱源6县，是依托320国道、214国道的两条城镇发展轴，整合沿线城镇，形成“1+6”城市群。副城是主城外围具有较强综合服务功能，接受主城功能扩散和产业转移和新增城市功能的先行区，重点发展先进制造业、特色产业、地区性服务业。三是一体化协作县城。是以鹤庆、剑川、南涧、云龙、永平5县为五大增长极，主要发展制造业、交通服务、特色农产品加工等职能。四是新区。是指巍山大仓永建新区、祥（云）弥（渡）工业物流新区等五个新区，是副城周围新的增长点和新兴拓展地区。五是建制镇。分为生态农业型、工业加工型、商贸物流型、旅游休闲型四种类型。并在有条件的地区培育发展城市群、城镇带和组团型城市，促进不同规模的小城镇共同发展。

　　主要工作重点：一是提升大理城市的产业支撑。重点发展现代服务业、加工制造业、建筑和房地产业。二是优化城市发展环境。强化城镇供水保障能力、提高城市污水和垃圾处理能力、建设综合交通运输体系、加强现代信息基础设施建设、构建安全稳定高效的城镇能源供应体系。三是搞好城市美化、绿化、亮化工程。四是创造有利于农民向市民转换的制度环境。改革户籍制度、合理调整大中城市的农民工政策、推进农民工社会保障体系建立、组织好农村剩余劳动力的转移、创造就业岗位、有效解决失地农民问题。

　　三、推进城镇化的财政保障

　　全州城镇化建设是一项庞大的工程，涉及方方面面，需要加强城乡规划编制及实施工作，需要加强行政区划调整和整合，需要不断提高城市管理经营水平，需要加强城市生态环境建设，需要适时引导城市实现群落化发展。同时，要广开融资渠道，保障建设资金供给。由于全州城市建设任务繁重，基础设施建设资金需求巨大，仅靠政府资金难以满足发展需要。而一直以来，全州城镇建设资金主要以政府投资为主，沿袭政府“大包大揽”的模式，缺少多元化的投资主体。随着城市建设步伐加快，这种体制已经难以满足城市发展和建设中日益扩大的资金需求。在下步工作当中：

　　一是财政预算安排给予支持。围绕州委、州政府的决策部署，及时了解各级城镇化建设的资金需求，组织课题调研活动，正确处理财政资金需要与可能之间的矛盾，切实加大对城镇化跨越发展的财政支持力度，加大城镇建设专项资金的投入力度，建立稳定的城镇化跨越发展财政投入保障机制。同时鼓励各县市在财力允许的情况下，安排相应资金专项用于城镇化发展。

　　二是加大资金整合筹集力度。各级财政从土地出让收入、城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、交通及农业专项资金中按规定每年安排一定比例用于城镇化建设。

　　三是实施税费减免工作。认真实施积极财政政策和结构性减税政策，根据规定，在权限范围内，适当减免自治州城镇化建设特色街区、特色小区的相关行政性收费，减免创业者以自有专有技术、专利技术创办高新技术企业的生产经营行为。

　　四是争取国家和省补助支持。加强与城镇建设部门的沟通联系，做好项目的储备，积极组织向国家和省有关部门申报项目，努力争取国家和省对生态环保、民生保障、社会事业等转移支付项目的扶持。

　　五是引导社会资金投入。加快建立健全多元化的城镇基础设施、公共设施建设的投融资体制；在具备条件的县城和其他重点镇，探索建立村镇建设投资公司等；探索建立村镇拓展的双赢或多赢机制，广泛吸引社会资金投入城镇化建设；采取资本金补助、贴息方式支持各级政府融资平台公司，进一步发挥投融资平台作用，引导金融机构资金投入城镇化建设；进一步理顺基础设施产品和公共服务价格，完善经营性基础设施项目投资的补偿机制，鼓励探索BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）等多种建设经营方式；积极争取国家政策性银行、商业银行以及国际金融组织和外国政府贷款，多渠道筹集建设资金，稳步推进区域内交通、能源、信息网络等公共服务设施建设，提高区域交通设施的利用效率和区域间物流、人流、信息流的流通效率，不断增强城镇的承载能力和聚集能力，为城镇化发展创造条件。

　　六是发挥财政资金引导作用。始终坚持公共财政的基本原则，分清政府和市场的边界，着力支持城镇化建设的重点环节和关键领域，不断改善发展环境，发挥财政资金“四两拨千斤”的引导作用。比如在推进城镇化建设过程中，州财政每年安排城乡规划建设专项经费，在具体工作中采取“以奖代补”的原则进行安排，以有效推动全州城乡规划编制工作迈上新台阶；安排旅游小镇专项建设经费，重点用于支持特色小城镇的建设等。

　　七是加强财政专项资金的绩效管理。不断健全完善财政资金的监督评价体系，将绩效审核、督查、评价贯穿于财政专项资金使用的全过程；积极做好绩效评价结果与预算资金安全相结合、绩效目标实现程度与行政问责相结合的工作，通过提高财政绩效管理的透明度，确保我州城镇化专项建设资金发挥应有的使用效益。