开发区变革方向需要顶层设计

　　本报记者 刘玉海 叶一剑

　　实习记者 宋斌 北京报道

　　近年来，随着各地新区、新城建设的风起云涌，一度曾经风光无限的开发区相对被忽视。而实际上，开发区正进入一个转折的关键时期，围绕开发区的未来变革方向、开发区管理体制问题争议纷纭。

　　对于在中国改革开放历史上扮演了显赫角色的开发区，其变革方向显然不止是“开发区人”关注的问题，因为其也关系到整个国家未来的变革走向。为此，本报专访原国务院特区办综合司司长兼新闻发言人柳孝华。国务院特区办在撤销前，是经开区的最高政府主管部门。

　　1. 到了转型升级的关键期

　　《21世纪》：近年来关于中国开发区的发展方向，出现了很多争议声音，似乎中国的开发区到了一个十字路口，您怎么看？

　　柳孝华：这几年开发区发展很快，各地政府都把建立开发区作为发展地方经济的重要抓手，但是我要说的是，现在开发区到了转型升级的关键时期。可以从几个角度来看这个问题：

　　从国际上看，无论是发达国家还是发展中国家，尤其是很多发展中国家，都表示要学习中国发展开发区加快工业化和城市化的经验，希望中国能到他们那里建立开发区和工业园区。

　　从中国国家战略的维度看，国家这几年批复了大批国家级开发区，五年前才五十多家，现在是一百三十多家。并且，从2008年中央开始推进调结构、转方式战略，已经在按照经济规律，把几十个跨县市、跨地区、跨省界的区域经济规划上升为国家战略，而其中的开发区就是上述区域战略经济发展的重要支撑点。

　　所以，开发区的指导思想、发展方针、发展路径乃至很多具体工作，都要和上世纪八九十年代开发区初创时期有很大区别，都要随着国家发展战略的变化及时作出调整。

　　《21世纪》：除了宏观层面的战略形势变化，微观层面有哪些因素在推动开发区转型？

　　柳孝华：这就是第三个角度。开发区经过了近30年的发展，取得了很大成绩，但也面临着一些发展中的问题，现在有几个制约性的矛盾：首先是国家对用地指标的控制。

　　过去开发区发展主要都放在不断扩大土地面积上，土地开发完了就不断向政府申请扩大面积。这就陷入了一个怪圈。实际上这反映了对创办经济技术开发区宗旨的认识出现了偏差。

　　第一，过去我们把开发区仅仅看作是土地的开发，不断的“摊大饼”、扩大面积，把自己降格为一个土地一级开发商，或者房地产开发商，过多的追求土地效益，而忽视了经济和技术效益的开发。所以，当土地开发到一定规模后，就要转变开发方式，把主要精力放在经济技术开发上来。

　　第二，开发区管委会的法律地位问题。这是广大开发区长久以来的呼吁，希望国家能出台一个开发区《条例》，对开发区管理机构有一个规范化和法制化。背后的原因，一是随着开发区的扩张，不但有经济管理职能，还有社会管理职能，目前管委会属于政府派驻机构，无执法权；二是所属行政区面积大，用地指标多，这样就出现了开发区“合二为一”的现象，造成的结果有可能削弱开发区精简高效的体制优势。

　　这个矛盾怎么解决？我的意见是，可以分两个层次来研究考虑。省级以下开发区，由各省根据各自情况探索确定，可以管委会的模式继续运行，也可以到一定阶段后与行政区划合并或建立新行政区，等等。国家级开发区，可选择条件成熟的仿照新加坡、香港的做法，设立法定机构。通俗的讲，法定机构就是企业化的政府，不纳入政府序列，专事政府授权的经济管理事务，行政事务交给当地的行政机构去做，继续保持经济技术开发的专业性和精简高效的体制优势。

　　这个问题当下具有紧迫性。现在各地，特别是中西部地区举办开发区、工业园区的积极性很高，但普遍缺乏资金、人才、经验和招商资源。如何通过“法定机构”的模式促使一些国家级开发区进一步提高专业化水平，树立品牌，输出经验，加强各类开发区整合，这是一件具有全局意义的事。所以，现在能不能尽快培植十几个专业化、法定的机构。这样中西部地区就可以利用这些品牌搞“区区合作”。沿海地区搞得好的，可以去中西部，输出自己的经验、资源，甚至是产业，这样就可以培育品牌，促使开发区专业化。这既可指导落后地区开发区的需要，同时又借鉴了东部发展的经验，东部地区又找到了自己发展的“飞地”。

　　2. 开发区运营的方向是市场化

　　《21世纪》：这是站在政府的角度看问题。从中国发展的大势看，政府在整个社会中的作用在逐步减弱、回归公共服务的角色，如果开发区的主要优势在于招商引资、技术开发，那交给企业做不是会做得更好吗？

　　柳孝华：你这个问题提得很好。上面提到的“法定机构”，不是完全意义上的政府，具有企业化的功能。由于专业化使它积累了丰富的招商资源，建立客户数据库。当然还有一种方式可以探索，就是一些新开发区可以采取代理人制。通过市场化机制，把基础设施建设、招商引资和园区经营管理等一揽子发包给有实力、专业化的公司来承担。据我所知有些县级开发区正在尝试这种方式，希望他们能够取得有益的经验拿来推广。

　　《21世纪》：公司代理人在国内已经有了，而且做得还不错——我们说的公司代理人，都是从零开始的；但如果这个地区已经是开发区，那么这个公司就解决不了自己面临的问题了。

　　柳孝华：那不一定。因为开发区发展的不同阶段会面临不同问题，都有公司代理人提供解决方案并具体实施的服务空间。再说开发区管委会制也可以改制为公司代理人制。

　　《21世纪》：如果开发区以市场方式运作，必然会带来管理体制调整的问题，这也是多年来开发区非常关注的问题。未来，开发区的管理体制将如何变革？

　　柳孝华：从管理体制上讲，可以设立多种方式：一是按照现在的管委会模式继续走，到一定阶段和行政区划合并或者成为单独行政区划——大量的开发区可能还是这条路子。二是公司制，运用市场机制寻找有实力的公司打造开发区整体经营的模式。三是试行法定机构。在国家级开发区里打造若干个“法定机构”，提升专业化水平，创造品牌效益。

　　中国开发区的特色是政府主导，市场运行，在总体规划、功能定位、产业选择等方面政府发挥主导作用。但也留出足够空间让市场来修正，政府不能包办一切。政府要做的就是营造良好的基础设施环境、公平的竞争环境，充分发挥市场作用的同时，又妥善弥补市场的缺陷。

　　3. 现在找不到先行先试的内容

　　《21世纪》：除了上述三个矛盾，还有其他的吗？

　　柳孝华：新形势下，开发区普遍面临的突出矛盾是自主创新能力不强、创新人才不足，相当程度上还停留在外延式开发状态，内涵式开发不足，经营能力不足，没有把开发区看成是大的资产，其中相当一部分是可经营的。要把开发区看成是一个需要精心经营、可以获取良好效益的资产。

　　开发区的资产可以分为三类：一是公益性的资产，二是准经营性资产——像教育、医院、体育馆等，三是完全经营性资产，经营性基础设施、厂房物业、公共服务平台等。可经营性资产可以纳入到开发区集约化经营的范畴。甚至还可以做成像麦肯锡那样的咨询公司和创新型服务公司，可以给园区的企业提供各种解决方案。

　　《21世纪》：我们看到的情况是，有些开发区不仅没有向内涵式开发转型，反而更看重房地产开发、不在乎开发区里的产业了。

　　柳孝华：这些情况在一些开发区确实存在。这就需要坚守开发区的宗旨。做工业、做实体经济确实很苦、很不容易，但实体经济是整个经济的基础，发展必要的房地产当然可以，关键是要为实体经济、为就业人员服务，而不能做成开发区的主业。

　　《21世纪》：除了开发区，近年来一个非常引人注目的现象是，各地的新区建设风起云涌，且动辄数百平方公里。这是一种新的开发区还是？

　　柳孝华：这是由开发区为基础、集成多种功能区而成的更大范围的区域。首先是由上世纪90年代浦东开发而提出的新区概念。

　　《21世纪》：那能说新区是放大版的开发区吗？

　　柳孝华：可以这么讲，是大的开发区、是多种功能集成的大开发区。从国家批准的系列来讲，有经济特区、各类开发区和新区等。

　　《21世纪》：从国家战略层面看，从特区到新区这个过程是不是有内在的一脉相承的东西？

　　柳孝华：有。第一，是中国加快工业化和城市化发展的重要的载体，而且实践证明很有效。第二，是中国体制转轨、经济转型的试验田，30年来发挥了很好的示范带动作用。现在的问题是，在新形势下，似乎找不到先试先行的目标了。

　　《21世纪》：开发区从建设之初就肩负着以开放促改革的使命，现在是不是不知道该怎么闯、不知道下一步变革的方向在哪里？

　　柳孝华：我也感觉有这个问题。回顾历史，上世纪八九十年代，经济特区和开发区主要围绕市场化取向和行政体制改革方向进行先行先试。如建筑工程招标制、员工招聘制、土地使用权有偿转让、小政府大社会、政府管理职能转变、机构实行大部制等等。现在，好像改革目标不清晰了，缺乏一个超脱部门利益的机构来负责改革开放的顶层设计。这些年一些改革开放的措施，都是各部门协调、妥协的结果，不是主动的设计，而是遇到问题解决问题，不是顶层设计，更缺乏全局性、前瞻性。现在需要更清晰的改革开放的目标，没有大气候的改变，开发区这样的小气候难以有所作为。

　　《21世纪》：历史上，国家允许开发区先行先试，给了很多的特殊政策，现在这种优势越来越小，未来是给开发区更多的政策空间，还是政策跟国际接轨，开发区走向更专业的服务机构？

　　柳孝华：主题上这并不矛盾。从中国现在的情况以及跟国际体制的差距看，改革开放的先行先试仍有必要，这是历史性的题目。也就是说，由于体制阻碍自主创新和生产力发展这个矛盾并没有消失，开发区仍然要承担改革的试验任务。

　　《21世纪》：从统计数据来看，我们的城市化是滞后于工业化的，中国下一步发展的动力将主要来自于城市化和工业化，开发区下一步如何在坚持新型工业化的同时更好的促进城市化发展？

　　柳孝华：首先我们应该知道开发区的概念是什么。中国的开发区最早是深圳蛇口工业区，开发区一开始就是吸纳工业投资为主，做大做强制造业形成了人口导入，就建立了城市雏形。到上世纪末本世纪初，单一的开发区变成了一个综合的功能产业区，就逐步成为新城区了。

　　现在对开发区有两种解读：一种就是所有的新区都叫做开发区，城市是开发，经济也是开发；还有一种解读还是按照原来的方式，就是以工业为主导的或者是以实体经济产业为主导的区域。

　　历史上，大部分开发区以工业为主，也有一些以金融、商贸等服务业为主的，比如上海虹桥商贸开发区、浦东陆家嘴金融贸易区。今后，随着不同区域不同城市产业结构调整发展的需要，开发区的产业结构也要发生相应变革，功能将会呈现多样化多类型。