海洋战略顶层轮廓

　　文/ 记者 史晨 王康鹏 2012年06月09日

　　在制定中国的海洋战略、设计具体机制政策及落实执行方面，“在中国的治理结构下，需要一个至少由总理级别牵头的机制”

　　6月的南海，台风季即将到来。此前，围绕着南海局势，一系列重要的区域会议先后召开，似乎掀起了一股亚太“外交旋风”。

　　6月3日，亚洲安全会议在新加坡闭幕，亚太地区的防长齐聚一堂，进行一年一度的“香格里拉对话”；会后美国国防部长利昂•帕内塔访问印度和越南；此前的5月26日，南太平洋的岛国首脑在日本冲绳参加了“太平洋岛国峰会”，美国首次参会；5月29日，第六届东盟国防部长会议在柬埔寨金边开幕；7月份东盟各国外长还将再次聚首。

　　这些会议，没有哪个能够绕开中国，而关于海权的议题也都是关注的焦点。实际上，进入新世纪以来，东海、南海问题持续升温，争议摩擦周期性出现。

　　“每年都要说一轮，我干脆做了课件。”海洋法专家、北京大学教授李红云打开电脑，“点评时事的人越来越多，但真正专业的战略研究还是少。”

　　2012年也是《国际海洋法公约》签订30周年。不少受访专家认为，中国海洋战略的制定应该提上议事日程了。

　　“海洋战略研究比较热门，但国家层面的战略规划缺失是现实问题。”中国海洋大学海洋经济研究所所长戴桂林告诉《财经国家周刊》记者。

　　“百字方针”需要下文

　　财政部、国家海洋局于6月1日联合发文推进海洋经济创新区示范发展，决定以发展海洋生物等战略性新兴产业为抓手，支持部分地方开展海洋经济创新发展区域示范，并提供四个专项资金支持。

　　这是海洋经济发展热潮下迎来的又一次政策暖风。截至2011年，全国海洋生产总值已达45570亿元，比上年增长10.4%，海洋生产总值占据了国内生产总值(GDP)的9.7%。

　　中国大陆海岸线总长1.8万公里，居世界第四，中国有面积广阔的主张管辖海域，其内蕴藏着丰富的海洋资源。不过，中国的海洋经济发展目前还比较落后，与海洋强国相比差距巨大。“中国海洋经济的粗放式增长特征依然突出，海洋产业同构、布局趋同和低质化等问题明显。”国家海洋局副局长王宏说。

　　中国急需在国家层面制定并实施与国家战略相匹配的海洋发展战略。

　　2003年，国家相关部门制定、印发了《全国海洋经济发展规划纲要》，规划期为2001年至2010年。规划制定的全国海洋经济增长目标是：到2005年，海洋产业增加值占国内生产总值的4%左右；2010年达到5%以上。逐步使海洋产业成为国民经济的支柱产业。

　　从此后的发展实际看，当初的规模目标基本已经实现。而当初规划指出的一些问题，也都还存在，如海洋经济发展缺乏宏观指导、协调和规划，海洋资源开发管理体制不够完善，海洋产业结构性矛盾突出，传统海洋产业仍处于粗放型发展阶段。

　　“十一五”规划首次将海洋作为专门一章来规划部署，而“十二五”规划对海洋经济的关注度进一步增加，提出了业界俗称的“百字方针”：“发展海洋经济。坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。科学规划海洋经济发展，发展海洋油气、运输、渔业等产业，合理开发利用海洋资源，加强渔港建设，保护海岛、海岸带和海洋生态环境。保障海上通道安全，维护我国海洋权益。”

　　这一“百字方针”，可以看作是国家层面对发展海洋经济战略的指导性文件。而时至今日，业界期盼的“制定和实施海洋发展战略”还没有下文，海洋经济发展的战略推进尚缺少纲领性文件。

　　《财经国家周刊》记者了解到，新一期的《全国海洋经济发展规划》正在制定、完善中，国家发改委和国家海洋局召集的专家评审会，已经通过了对该规划的评审工作。按照相关程序，该规划在上报国务院审批通过后，将对社会公布。

　　据悉，新一期规划提出的全国海洋经济增长目标是：到2020年，海洋产业增加值占国内生产总值的20%以上，并逐步形成6到8个海洋主体功能区域板块。此外，新规划还要求加大政府财政对海洋经济发展的投入力度，拟对国家鼓励优先发展的海洋产业领域项目和海洋高新技术企业，给予其所得税减半征收或免征的优惠。

　　目前，已经有诸多地区提出了以海洋经济为主题的区域发展规划，多个区域发展规划通过国务院批准，被列入国家战略层面来重点推进。在地方政府追赶海洋经济态势下，从国家层面作出战略规划、协调各地区的发展布局，避免出现同质化、重复化规划建设，就显得尤为紧迫，海洋经济战略发展需要从国家部委层面作出顶层设计。

　　戴桂林认为，中国的海洋经济发展，需要从战略高度在顶层设计上做出规划。“可以考虑设立全国海洋发展委员会，由中央高层人士出任委员会领导，来统一协调各部委海洋经济发展的相关工作，制定、实施发展海洋经济的大战略，这样将有望解决中国海洋发展顶层设计缺失的难题。”

　　海洋争端是全球性难题

　　谈到海洋战略，必然涉及海洋相关的主权权利。而南海争议的核心，就是部分南沙岛礁主权争议和管辖海域的划界争议。

　　此前，总部位于布鲁塞尔的欧洲智库“国际危机组织”发布的一篇报告中声称，“中国尚没公开阐明，地图上九段线所包含南海海域的法律地位”，这一说法被不少外媒引用。对“主张模糊”的指摘，几乎变成了国外研究南海问题八股式的说辞。

　　其实，海洋岛礁主权争端和海洋划界争端，是全球性难题。“美国与近13个邻国的约37条海上边界也存在争议，现在只划定了几条而已。”国家海洋局海洋发展战略研究所副所长张海文告诉《财经国家周刊》记者，“日本与所有邻国的海上边界几乎也均未划定。”从国际实践看，完成一个海洋划界或解决一个海洋争端，通常需要数十年时间；而且作为一个众所周知的常识，“国家间争端的解决，是争端各方共同的责任，需要各方共同付出善意和努力”。

　　“为何别国如此集中火力攻击这条线？”张海文反问，“会不会是因为对我们有利，而他们没有？”南海的U型线1947年即出现在国民政府内政部刊印的《南海诸岛位置图》上，次年随着《中华民国行政区域图》的发行，向国际社会正式宣示。“当时的国际社会并未提出异议，周边的东南亚国家也从未提出过外交抗议。之后许多国家出版的地图也以此标绘，并注明归属中国。”张海文强调了一个重要的国际法原则“禁止反言”，意思是国家间也要“说话算话”。

　　另一个理解现代海洋战略的基石，是《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)。“有媒体报道说‘今年各国都要提交领海基线声明’，这是以讹传讹。”张海文认为需要正视听，“至于说美国是单纯为了介入南海，而提出加入《公约》，这在法律和战略上都不太准确。”在她看来，《联合国海洋法公约》和许多世界名著一样，似乎人人都在谈论，但没几个人认真读过原文，也缺乏对其历史背景的了解。

　　1982年通过的《联合国海洋法公约》，与此前第三世界国家追求“国际经济新秩序”的运动一脉相承。“中国为促成《公约》做出了巨大的贡献，其实也担当了相当的牺牲。”多位法学专家在接受采访时都表示，“通过与传统海权强国重新分配海洋权利，很多发展中国家都从中得益甚多”。

　　也是因为《公约》的授权，南海各国得以将先前12海里的领海，向外拓展到了200海里专属经济区。也正是因为部分地区与中国主张的管辖海域存在重叠，才需要进行划界谈判，或者是“搁置争议、共同开发”。

　　但相关岛礁归属上，“主权在我”的事实并没有因此改变，“法不溯及既往”的原则在国际法中仍然适用。1982年才通过的《公约》，并不能追溯早至1947年中国就已主张的南海U型断续线。

　　海洋法上更全面的图景是：《公约》只是成文条约的一部分，并不推倒历史性的既有权利，也不颠覆“时际法”等习惯法原则，更不涉及领土主权的归属。“本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”张海文一字一句背出《公约》序言中的一段条款。

　　所以，理解海洋法时，需要把视野放大，将其置于整个现代国际法与纠纷解决的框架下。“而且根据我们搜集到的案例统计，近几十年来通过双边谈判解决边界争端的案例有200多例，通过第三方仲裁或司法解决的仅二三十例。”

　　专家认为，第三方裁决未必就能一劳永逸。“比如泰国和柬埔寨的柏威夏寺争端，经过海牙国际法庭裁决之后仍然不消停。而我国几乎所有陆地边界争议，都是通过双边谈判成功划定的。”《公约》中为和平解决争端设置了政治和法律两类方法，从中选择时应该观察其实际效果，特别是现在是否具备达成公正解决的条件和环境。

　　决策部门已意识到紧迫性

　　对于中国走向海洋的掣肘所在，媒体上的讨论十分热烈，各类观点可以概括为，“一曰缺战略，二曰欠立法，三曰多部门，四曰意识弱”。

　　在战略制定方面，决策部门已经意识到其不可或缺性和紧迫性。

　　“十二五”规划纲要已经将《推进海洋经济发展》以431个字单独成章。其研究的基础，可以追溯到2008年第一部海洋综合规划《国家海洋事业发展规划纲要》，以及2010年国家海洋局“海洋发展战略”的研究课题。

　　早在2006年，中国就有专门针对南海的高级别战略规划通盘研究。由外交部牵头，涉及渔业、交通、矿产各相关部门，自下而上地提交了3~5年乃至5~10年的规划及细则研究，由国家海洋局发展战略所统稿报送。

　　由此可见，中国在这方面并不是没有战略性的研究和坚持，只是亟需丰富的研究成果、充分的讨论以及顺畅的决策咨询管道。

　　在这方面，需要注意日本的做法。

　　在走马灯似地更换首相的日本，其议会2007年却以97.8%的赞成票，通过了《海洋基本法》。据其第四章专门设立了“综合海洋政策本部”，规定“由总理内阁大臣担任本部长，内阁官房长官担任副本部长”，也就是说其正副部长是日本首相和内阁部长。法条明文授权，本部负责海洋战略的制定和实施，并为此统一调整相关行政机构。

　　“在中国的治理结构下，需要一个至少由总理级别牵头的机制。”研究者在接受采访时，往往更愿意回答技术性问题，而这是张海文研究员提出的唯一一条政策建议。

　　对于海洋立法问题，中国社会科学院国际法研究员刘楠来指出，1958年的《关于领海的声明》以及1992年全国人大常委会通过的《领海及毗连区法》，“立法上已经十分肯定地宣布了南海诸岛的主权”。更重要的，还是如何从立法落实到具体政策机制设计。

　　这一方面，越南的步子带着急切。

　　“周边国家中，越南对南海油气资源的开发最为激进，在南沙占据的岛礁数量最多，覆盖周边海域的面积也最大。”斯坦福大学国际安全和合作中心研究员薛理泰，在此前的一篇内部论文中说，“以当年越南的综合国力和相对不利的外交环境作为衡量的标准，迄今其在南海获得的有利态势和经济效益十分引人注目。”

　　2007年，越共中央在其中央全会上通过了《至2020年越南海洋战略决议》，提出要举全国之力，党政军齐动员，将越南建设成为一个海洋强国。按其官方文件的说法，“力争到2020年将海洋和沿海经济对国内生产总值的贡献率提升至53%至55%”，越南之声广播电台报道的标题是“靠海图强、靠海致富”。

　　随后其立法研究一直在准备，除了有大的决议外，还配合有很多具体的政策条例。“比如鼓励向南沙争议岛礁移民，每一户政府给予多少补助；为了鼓励渔民去西沙海域捕鱼，从燃油如何补贴到政府代表上门慰问，从物质到精神上的动员政策不一而足。”广西社科院孙小迎研究员对此作了跟踪研究。

　　海洋意识既要宏观又要具体

　　对了解中国海洋权益，国民都很感兴趣，“不过一些媒体和专家经常犯一些概念错误”。在接受采访过程中，张海文打开一张东海地图，以不同色彩标注了五六条线，包括我方大陆架自然延伸、专属经济区、日本相应的主张范围等，重叠交错令人眼花缭乱。

　　张海文告诉记者，针对如此复杂的问题，日本媒体却表现出惊人的战术一致。“本来油气资源是典型的大陆架主权权利，而大陆架和专属经济区划界，从概念本身看是两个平行的范畴。”张海文持续跟踪日本媒体后指出，“他们从来不提对自己不利的‘大陆架’，口径统一只说‘经济专属区’。”

　　值得忧虑的是，中国一些媒体在这方面的报道中由于缺乏专业性，哪怕是抗议性的文章从话语概念上也不时被对方牵着鼻子走。

　　这一差别或许能从日本《海洋基本法》中找到启发。日本《海洋基本法》第二十八条要求“国家采取必要措施，在学校和社会上推动海洋教育……进行启蒙、普及有关海洋的活动”，特别是为了“培养具有正确应对海洋问题的知识和能力”的下一代，国家需采取必要措施，“努力推动在大学等机构进行跨学科的教育和研究”。

　　人才是竞争的根本，李红云为记者打开一份备课讲义。这是北京大学今年首次开设的“海洋学导论”课程，作为面向全校本科生的通选课，邀请跨学科的教师从历史、地理、法学、环境科学、地质矿产等不同的角度讲授，开了全国的先河。而课程的目的，“是为了培养能够参与新世纪海洋角逐的一代”。

　　插排： 国家间争端的解决，是争端各方共同的责任，需要各方共同付出善意和努力