新囤地禁令在上海遭遇执行困境

　　政府犯错 开发商获利

　　卢曦

　　7月1日开始，修订后的《闲置土地处置办法》(以下简称“办法”)即将实施，各地存在“囤地”行为的房地产开发商们将面临大考。其实“办法”始于1999年，此后曾有地方性类似政策出台。而此次“修订”之后，对土地闲置有了更详细的界定，态度也更为严厉。

　　闲置土地现象在上海一直存在。据上海浦东新区规土局透露，近期已将关注度较高的闲置土地案例上报市里。由于一些土地动迁存在障碍，“闲置”往往被归为政府责任，开发商被处罚的案例实际上并不多。

　　上海规土局曾大力整治

　　早在两年前，上海市规土局就曾出以重拳，但这一地方性的政策，此后并未带来实质性的惩处。

　　本次修订后，“办法”对“闲置土地”的认定更为具体细化。“办法”出炉之前，由于界定不够明确，有开发商在土地上打下几棵桩，就自称“已动工”，应付检查。但此次“办法”中增加规定：如开发建设面积占应动工总面积不足三分之一；或已投资额占总投资额不足25%的，都将被认定为闲置土地。据此，自2012年7月1日起，未动工开发满一年的，将按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；如未动工开发满两年，土地可按规定被无偿收回。

　　记者了解到，“办法”由国土资源部出台，而在上海闲置土地的问题由上海市规划和国土资源管理局(以下简称“规土局”)负责，市以下同时设有各个区规土局。早在两年前，上海市规土局就曾出以重拳，针对上海的“囤地”现象，给出非常严厉的警告。但这一地方性的政策，此后并未带来实质性的惩处。

　　2010年1月，上海市规土局发布了《关于本市开展闲置土地登记的公告》要求建设单位必须于当年3月22日前完成登记。同时明确，一旦被认定为存在闲置土地的问题，政府将根据闲置时间，采取收取闲置费，甚至收回土地的措施。

　　公告一出，引起上海房地产业界的担忧。当时有观点认为，由于当时土地市场供应紧张，政府态度因而较为严厉。由于上海闲置土地情况复杂，政府方面意在施压于企业，加快解决遗留的问题。但公告之后，一直并未传出受罚的案例。

　　在上海，造成土地闲置的原因众多。有的是由于动工手续烦琐，时间太长导致开发推迟，也有因市政规划、动迁受阻等原因造成的闲置。

　　老城区动迁疑难

　　虽然有时“囤地”的原因出在政府方面，但开发商却从中获得了实实在在的好处。

　　记者了解到，上海各区目前都或多或少存在土地闲置现象，但动迁困难是最常见的一大原因。特别是在上海黄浦、卢湾等老城区，由于近年来迅速崛起为商业中心，土地、住宅价格随之飞涨，遗留下旧宅动迁成本极高，谈判极为困难。许多地块已闲置多年，成为“标志性”的闲置地块。岌岌可危的危楼与周边豪华的商业环境格格不入。

　　记者近日致电上海浦东新区规土局，询问新政落实情况。一位负责人向记者表示，尚不清楚将对闲置土地采取何种措施，但注意到近期有关于浦东辖区内一个多年未动工的地块的质疑，浦东规土局已将这些情况汇报到市里。

　　但黄浦区规土局一位内部人士向记者透露，黄浦区的闲置土地，其管辖权还有所区别。比如有的地块就是上海市所管辖的，而有些地块关系是挂在区一级的。从政府角度来看，黄浦区的土地开发与其他区有所不同，重点要抓历史风貌的保护。“办法”出炉后是否会对这些地块采取措施，目前尚不清楚。

　　多年以来，一旦处理到土地闲置问题，就存在是政府原因还是开发商原因的争议。新修订的“办法”明确，政府原因造成的动工延迟包括调整城乡规划、未按时交付土地、土地上存在群众信访事项、军事管制、文物保护等。

　　上海一位从事房地产开发的业内人士向记者表示，对于闲置土地，开发商大部分都能找到理由，在上海，动迁的时间和金钱成本都处在“失控”状态。虽然有时“囤地”的原因出在政府方面，但开发商却从中获得了实实在在的好处。

　　房地产业内人士向记者盘点，上海屡次打击囤地的政策新规出台之后，港资企业总是首当其冲受到关注。不少港资房企拿地后开发周期非常漫长，地价和房价也在开发过程中不断暴涨。郑裕彤家族，李嘉诚父子，都在上海拥有房地产项目，在数年的开发期过后，房价上涨了数倍甚至十几倍。

　　最为突出的一个案例是，2011年传出消息，汤臣集团在上海一个地块17年没有开发，公司方面解释是由动迁、开发手续等问题造成了这一现象。但这一地块在经历了漫长等待之后，价格早已上涨数倍。

　　易居中国的一份报告显示，截至2009年底，上海市场上拿地超过两年未上市或未动工的有330宗是住宅或含有住宅用地的项目，可建面积达4356.5万平方米。

　　历史遗留问题

　　“政府原因”的土地宗数比例为企业原因的5倍，面积为企业原因的两倍。

　　据统计，2009年度全国闲置的700多宗，面积3000多公顷的土地中，“政府原因”的土地宗数比例为企业原因的5倍，面积为企业原因的两倍。

　　中国房地产信息集团分析师薛建雄告诉记者，针对土地闲置的政策一直都有，但此次修订的政策更加严格。比如闲置土地的认定的细化，不像以往，拿到土地许可证就算开工了。还有一点值得注意的是，“办法”对土地出让之后的完工时间也有了明确的要求。

　　据了解，“办法”近几年一直在酝酿修改，在此时推出，更多的是流程上的原因，受房地产市场环境的影响并不大。薛建雄告诉记者，闲置土地的问题往往可上溯到2004年以前。以往上海的土地是采取“批租”的方式出让。当时很多土地都没动迁好，纠缠着许多问题，有的连“三通一平”都没完成，不通水电煤，根本无法开发。而随着上海土地以拍卖的方式公示、竞价出让，大部分出让的土地都是“净地”，开发商开发时就并不存在遗留问题。

　　目前出现动迁问题的土地，许多都在历史上多次转手，最初的问题一直延续下来，至今未能很好解决。薛建雄认为，针对土地闲置的政策存在已久，主要是执行标准问题。受社会压力的影响，规土局出台各项要求，督促开发商加快开发进度。“办法”出台之后，虽然比以往严格，但开工面积、投资比例等标准，开发商其实仍有办法用“技术手段”予以规避。