深证三年医改惠及13亿人

　　记者 曾亮亮 孙铁翔 北京报道

　　《深化医药卫生体制改革三年总结报告》指出——

　　《经济参考报》记者25日从国务院医改办公室获悉，由国务院医改办公室起草的《深化医药卫生体制改革三年总结报告》(以下简称《报告》)日前已经完成并上报国务院。《报告》指出，新一轮医改统筹推进五项重点改革，如期全面完成了三年医改各项任务。截至2011年底，城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿，比改革前增加了1.72亿，覆盖率达到95%以上。

　　创举 走出了一条中国特色医改道路

　　《报告》称，医改在三年时间里取得了明显进展和重大阶段性成果，是我国社会建设的一个伟大创举。新一轮医改充分汲取历史经验教训和国际好的做法，逐步探索走出了一条中国特色医改道路。

　　三年来，中央财政加大了对医疗卫生的投入。2009至2011年，全国财政医疗卫生累计支出15166亿元，其中中央财政4506亿元，与2008年同口径支出基数相比，三年新增投入12409亿元，比既定的8500亿元增加了3909亿元，其中中央财政新增投入比既定3318亿元增加了361亿元。

　　城镇居民医保和新农合政府补助标准从2008年的每人每年80元提高到2011年的200元(2012年提高到240元)。所有统筹地区职工医保、城镇居民医保和新农合统筹基金最高支付限额都提高到了当地职工年平均工资、当地居民年可支配收入和全国农民人均纯收入的6倍以上，且不低于5万元。

　　北京大学中国经济研究中心李玲教授认为，新医改启动以来，无论是政府的投入水平，还是就医补偿标准的提高，基层医疗卫生机构建设等方面改革的力度都很大。这既表明前两年的改革方向比较明确，也说明政府改革的决心更大、力度更强。

　　《报告》指出，经过三年改革，以职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体，城乡医疗救助制度为兜底，商业健康保险及其他多种形式医疗保险为补充的中国特色医保制度体系初步形成，为城乡居民“病有所医”提供了制度保障。截至2011年底，城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿，比改革前增加了1.72亿，覆盖率达到95%以上。

　　卫生部卫生发展研究中心副主任王禄生指出，三年来，中央下了很大决心，让无论工人、农民、职工95%以上的人群都有了医疗保险，而且一些疾病的报销比例还有所提高。他认为，尽管医保的水平还不算太高，但这是最大的进步，基本实现了“病有所医”。

　　亮点 基层医疗卫生机构破除“以药补医”

　　基本药物制度是本次医改的一大制度创新，正是基本药物制度撬动了基层医疗卫生机构综合改革并建立起新的运行机制，成为强基层的治本之举。

　　2009年8月，国家发布了《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》，遴选确定了307种基本药物。各地根据当地实际和群众用药习惯，平均增加210种，基本满足了群众在基层用药需求。新的基本药物采购机制实施招标采购和取消药品加成，基本药物价格比制度实施前平均降幅30%左右。为确保基本药物质量安全，实施了基本药物全品种覆盖抽验和电子监管，对所有中标企业进行动态监控。

　　《报告》指出，国家药物制度在基层医疗卫生机构中全面实施。2011年底基本完成改革任务，基层医疗卫生机构建立起了五大运行新机制，结束了几十年“以药补医”的历史。

　　一是建立了公益性的管理体制，基本实现每个乡镇有一家政府办卫生院。二是推进人事制度改革，逐步建立“能上能下、能进能出”的用人新机制。三是建立了以服务数量、质量、效果以及居民满意度为核心的基层医疗卫生机构考核机制，全面推行绩效工资制度。四是建立起规范性的药品采购机制。新推出的招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等六方面创新举措，推动了药品生产流通秩序、药品供应配送模式、政府监管模式的深刻变革。五是建立起长效性的补偿机制。

　　据10个省的调查数据，改革后财政和医保对基层医疗卫生机构收入的补偿比例平均达到72%，比改革前提高了22个百分点。

　　“基层医疗卫生机构破除了旧的‘以药补医’机制，这是一个系统的创新，是三年医改最大的亮点。”李玲说，收入有保障，不再靠卖药，回归本位，价值得以体现是基层医务人员的最大感受。同时，基层筹资机制有了很大转变，由以药补医转向以政府筹资为主是重大突破。

　　“破除以药养医的机制，在过去几十年是不现实的事情。”王禄生指出，目前，基层医疗卫生机构的收入依靠财政投入和医疗服务收入两个渠道，经常性收支差额部分由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”足额补助，保障了基层医疗卫生机构的正常运转。

　　探索 努力推进公立医院改革

　　《报告》指出，公立医院改革试点有序推进，17个国家试点城市、37个省级试点城市、超过2000家公立医院，开展了改革试点，积累了有益经验。

　　为了方便百姓看病，全国各地建立了预约诊疗制度和分时段就诊制度，开展双休日和节假日门诊，190个县开展了医师多点执业。所有三级医院和82%的二级医院开展了优质护理服务，49.2%的公立医院(3467家)的2.5万个临床科室开展了临床路径管理，77.5%的二级及以上公立医院参与同级医疗机构检查结果互认。

　　《报告》指出，三年来，公立医院在体制机制改革上积极探索努力推进。一是完善对公立医院的激励约束机制，积极探索建立理事会等多种形式的医院法人治理结构。二是试点城市通过降低或取消药品加成、剥离医院药房以及实行医药收支两条线管理等途径，探索医药分开。三是积极探索公立医院“管办分开”体制改革的有效实现形式。四是通过设立专门机构、完善监管制度建设、创新监管手段、多方参与监管等措施，强化政府全行业监管职能。五是改革人事和完善分配机制，调动医务人员积极性。

　　公立医院能否解决“以药养医”的问题，这是社会最关注的问题。

　　上海交通大学公共卫生学院院长马进认为，之所以会出现“以药养医”，最直观的、最容易理解的原因就是医疗服务的价格定低了。废除“以药养医”、把药上的钱转到医疗服务上来，不管是医保来付还是患者自付，都涉及到收入分配制度、人事制度，也涉及到院长的自主权、院长的任命体制。他说，废除“以药养医”不是一个提高医疗服务价格，或者说由过去的按项目付费改成打包付费就能做到的，必须配套以公立医院其他的改革，如人事制度、收入分配制度等等的改革。

　　“这些改革做不了或者说没做，单兵突进搞医保付费，不会取得预期的效果。”马进说。

　　差距 三年时间不可能解决所有问题

　　《报告》认为，虽然三年医改取得了重大阶段性成效，但与党中央国务院的要求和亿万人民群众的期盼相比，还有一定的差距，改革的成果还是初步的、阶段性的。

　　《报告》指出，“十二五”期间，医改财政投入力度、强度要高于2009至2011年投入水平。把医改与促进医疗服务业加速发展结合起来也是“十二五”期间一大重点任务，要把加速医疗服务业发展作为培育壮大现代服务业的一个重要突破口和加快经济发展方式转变的重要支点。

　　北京大学国家发展研究院博士后研究员陈秋霖指出，就三年医改而言，人们的感受是不平衡的。城市低收入群体、农民的医疗保险从无到有，他们觉得改变了很多；而不少城镇职工早有医疗保障，因此感受不太明显。他认为，国家医改的终极目标是惠及所有城乡居民。随着未来医改力度不断加大，全体城乡居民将会从医改中享受到更多直接的实惠。

　　“公立医院尚未实现医药分开、基本药物制度只在基层医院推广等问题，都是三年医改不可能一步到位解决的。因此，三年时间不可能解决所有的问题。”陈秋霖指出，医疗改革有阶段性，通过三年来评价结果显得有点短。他认为，总结医改经验过多强调的是结果性改变，而最关键的是过程的改变、关注的是体制的转变。

　　“关键是要明确哪些是正确的方向，比如财政投入机制的改善、医疗保险发展对经济的促动作用，这些方面的因素应该胜过了医改的本身。”他说。