自主发债关闸地方财政“饥渴”如何突围

　　本报记者 张萧然报道

　　近日，憧憬通过自主发债来缓解当下资金紧张现状的地方政府受到当头棒喝。

　　6月26日，第十一届全国人大常务会第二十七次会议审议预算法修正案草案，重申“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　看似返回原点的法则下暗藏着几多波折：从2009年中央开始代地方政府发债，到2011年在上海、深圳等地展开自行发债试点，再到去年12月提交全国人大常委会初审的《预算法》修订案草案赋予地方政府举债权，提出对地方政府债务实行“限额管理”规定，地方政府发债的冲动迅速膨胀。

　　就在地方自主发债如箭在弦之际，预算法修正案草案二审稿却来个大反转，果断关闭地方自行发债的闸门。这里透露出哪些玄机？

　　消除隐患，控制债务风险被市场解读为此举的宗旨。接受《中国产经新闻》记者采访的中央财经大学财税研究所所长曾康华也表示，在欧债危机越来越烈、地方债高居不下以及经济发展前景不明朗的情况下，此举表明中央加强了对地方发债行为的管理，给地方发债的冲动泼盆冷水，降降温。

　　但同时曾康华指出，中央并没有完全关闭地方政府发债的大门，而是强调必须由中央政府授权或者以中央政府代发的形式进行，预计由中央政府授权或者中央政府代发将是未来一段时期地方融资发债的主要形式。

　　除了中央授权或者中央代发，接受《中国产经新闻》记者采访的西南证券研究所所长王剑辉表示，地方政府在实际操作过程中其实仍有很多可以变通的方式，比如通过地方融资平台、城投债等。

　　这也正是市场担忧之所在，在地方财政收入大幅下滑、地方债务高筑之际，关闭举债的正规渠道将加速融资隐形渠道的膨胀，而这些债务往往更不透明，更难控制。

　　在这种情况下，“地方债不是你反对或者赞成而解决的问题，关键是你必须要正视”，曾康华分析，因为地方债确实大量存在，而且越演越烈。

　　虽然预算法至今未对地方政府举债开“绿灯”，但多年来我国政府大力进行投融资扩张，到2010年底，仅官方统计数据，通过地方融资平台等形式已欠下了逾10万亿元的债务。

　　王剑辉认为，由中央代发或者中央授权的这种形式，其实在一定程度上反而会刺激地方发债的冲动，中央代发意味着中央兜底，这会降低地方的责任意识。而且我国各地存在很大的差别，中央代发在一定程度上掩盖了各地信用等级的差别，这对发达地区不公平。

　　如何解决当下地方政府的燃眉之急显得尤为迫切。据悉，今明两年，到期的地方债额度合计超过3万亿元。此外，由中央3年前代发的第一笔地方债已经到期，亟待偿还。有报道宣称，部分省份债务偿还压力巨大，甚至不排除个别省份通过银行贷款还债。

　　在财政状况没有改善的情况下，王剑辉预计，前期地方政府的部分债务将会变成坏账。“当然在获得延迟的情况下，债务风险不会马上出现。”

　　王剑辉认为，摆脱地方政府困境的根本之道还是在财税制度改革方面。在体制问题无法解决的当下，可以通过增加新税收、改变政绩考核机制来抑制地方扩张的冲动等多种办法来综合治理。

　　而曾康华建议，地方政府应该量入为出，地方财政支出应该建立在地方财力能够承受以及和地方经济发展相适应的基础上，否则，超出自己的承受能力，就容易产生债务风险。

　　有分析人士强调，当务之急，在于规范地方政府的负债行为，制定地方政府资产负债表，确立地方政府负债上限；同时建立地方政府债务管理体系和风险预警机制，防止地方债风险的进一步蔓延。只有在这样的前提下，才能确保地方债存量的逐步消化，并且将新增债务维持在可控范围内。