新城引擎：既要产业也要人

　　童海华 李正豪 韩言铭 杨晓音

　　2011年，我国城镇化率已经达到51.27%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。公开数据显示，至2011年末，中国共有657个城市，建制镇19683个。全国共有30个城市常住人口超过800万人，其中13个城市人口超过1000万人。中国进入了城镇化加速推进的时期。

　　在新的经济形势下，中国城镇化的最终目标是什么？我国城镇化发展当中目前又存在着哪些问题？如何屏蔽城镇化高速发展过程中出现的“鬼城”现象？就以上问题，《中国经营报》约请了区域经济和城镇化研究专家进行了专题讨论。

　　城镇化关键是人的城镇化

　　《中国经营报》：何谓城镇化？是否是农民进城了就是城镇化？

　　向春玲：我认为城镇化是涉及城乡经济、社会、文化的一个综合性的现代化现象，城镇化预示着城市人口增多、城市规模扩大、乡村人口向城市流动，同时又是城市文明向农村扩散而引起人们生产生活方式以及价值观变化的过程。它既是经济现象，又是社会文化现象。是农业向第二、第三产业转化的过程，是社会流动加快、社会结构变化的过程，同时，也是人口与资源环境关系的变化过程。城镇化还是一个城市文明向农村渗透延伸的过程，它是双向的，涉及到人口、社会、环境、经济、文化，城乡关系、区域关系的综合系统工程。

　　孙久文：如果只是把农民集中在一起居住，他所从事的还是农业，距离城镇化还是比较远的。

　　事实上，让农村人进入城镇，这只是城镇化的第一步，也只是解决居住方式的问题。进入城镇之后，他们的生产方式一定要发生变化，要从农业转移到第二产业或第三产业。这些职位或由政府提供，或者是进城者自己主动寻找或创业。

　　城镇化还有一个内涵就是农村的居民在文化上接受城市的文明。这个过程不是一蹴而就的，这其中包括，仍然居住在农村的人们也应该接受这个观念。此外，城镇化的质量也应该重视，要在哪些方面真正改变，需要有个明确的标准。

　　肖金成：近年来，我国城镇化发展速度比较快，这其实也是城市的拉力和农村的推力共同作用的结果。但这也存在一些问题，例如，如何解决农民工的保障问题？怎样才能使农民工在城里像个城市人？是需要政府考虑的。这些农民工的子女和父母多数还生活在农村，这就是城镇化进程中遇到的问题，怎么把这些人接进城里来，接进城里来出了问题政府要承担这个责任，这不仅是城市和城镇政府的责任，也是中央政府的责任。

　　城镇化需要均衡发展

　　《中国经营报》：从经济学角度，城镇化率反映一个国家和地区的社会发展程度，中国需要提高城镇化水平，这是必然趋势，高质量的城镇化，是发展的目标，但城市发展具有自身的发展规律和一定的条件。现在中国存在的问题不是城镇化率高低问题，而是质量问题。我国城镇化目前为何会面临质量不高的问题？如何才能提高城镇化的质量？

　　张乃剑：现在中国的城镇化发展明显脱离实际，大批新建的城市水泥森林建筑，并不能完全代表城市的功能，尤其是城市户籍管理的二元结构，没有从根本上打破。进城的农民和大学毕业进城就业的学生，并不是城市的主人，城市由他们造，由他们建，但他们缺乏城市户口，缺乏稳定的职业，缺乏与城市居民同等的子女教育、养老、同工同酬等福利待遇。参与政治、经济、社会活动受歧视成为反映强烈的社会问题。在大批进城农民中间，潜伏着不稳定的风险。另外，随着城市空间的无限扩张和人口的高度集聚，各种“城市病”开始出现。社区管理严重滞后，各种社会问题成为影响城市发展的难题。

　　冯奎：“十二五”规划已经明确提出，未来我们的城镇化将以大城市为依托，以中小城市为重点。但我们的政策，特别是公共资源支持的方向，和我们要发展的城镇化重点并不一致。这从很多方面都可以看出来。比如土地资源，根据2010年的统计数据，地级以上城市，包括市辖区以及国家级高新区，建成区的面积从2000年到2010年增长了95.8%，而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。

　　我们看到大量的土地指标用于支持地级以上的城市，在很多地方我们都可以发现土地向高等级城市集中的现象。西南某省几乎一半的建设用地用于省会的新区建设；西南另一个省的省会城市的建设用地占全省的三分之一。河南省到2020年用地的96%为县级以上及省级产业集聚区，小城镇用地指标只有4%。

　　从财政收支看，2010年，中国地级以上城市市辖区预算内财政收入占全国财政收入的 28.8%；而支出则占到35.1%。从公共服务差距看，2010年地级以上城市市辖区人均教育支出、人均床位数和人均医生数分别是县和县级市的 1.97、2.6、2.8倍。

　　反过来从人口来看，城镇化本来就是农村人口向城市的集中和集聚，同时城市的公共服务和基础设施等向农村覆盖的过程。然而，2010年中国直辖市吸纳城镇人口比重为9.4%；省会城市吸纳城镇人口为14.5%；地级市吸纳城镇人口的比重为30.5%；县级市吸纳人口的比重为16.1%；建制镇为29.5%。如此看来，地级以及地级以下城镇吸纳了七成多城镇人口。

　　我们的资源在流向一些等级比较高的城市，而人口流向是集中在等级相对较低的城镇，反差就在于政策支持的重心和我们计划推进的城镇化的重点区域不一致，在这些方面我们需要做出一些改变。

　　肖金成：如果农村好，农民是不会进入城市的。江苏、浙江农村那只是中国一部分，不是全部，到中西部去看看那里的农村，一年收入低于2300元的群体还有2亿多人。我们要看到，不是圈一块地就是城镇化，更不是在农村建一个四层楼就是城镇化。

　　对于农民来说，他进入城市或者城镇是为了赚钱，哪里有就业岗位，就往哪里跑。由于国家的资源集中投入到了大城市，小城市发展不足，就业岗位不足，因此，大部分农民工最后还是到北上广这样的大城市。

　　张乃剑：资源高度集中到大中城市，导致小城镇和大中城市发展失衡，城乡差距进一步拉大。城市缺乏支柱产业，城市空心化、城市管理滞后矛盾突出；区域中心城市、城市群、城市带布局不合理，区域发展不平衡，矛盾已经影响全局的协调发展；城市建设趋同化严重，千城一面现象比较普遍，城市文化、城市特色、城市精神相当薄弱；城市功能不健全、不配套，城市居民工作、生活不方便，城市安全隐患多，城市生活成本大，城市居民用于上下班交通的时间太长，“城市病”加重等等。

　　刘勇：从“十五”开始，到“十一五”“十二五”，我们都提出要大中小城市协调发展。目前，中国城镇体系存在的问题，就是大的太大，小的太小，缺少中间环节。

　　大城市太大，产生了诸如房价太高、交通拥堵等大城市病。房价太高，一部分人逃离北上广，然而又重回北上广，这是因为资源全部集中在大城市。从2000年到现在，我国城市数量是在减少的。建制镇增加了不少。建制镇，最高时曾经达到2万多个，现在是1万9千多个。此外，很多县级市改成了城市的区了。

　　我认为要以1636个县城为重点来推进城镇化进程。以中间城市为重点。何为中间城市，我认为50万到200万人口的城市就是中间城市。下一步的问题，是如何去顶层设计。讨论未来的中国发展模式，就要按照70%的城镇化率来进行顶层设计。当前，世界人均GDP是1万多美元。世界平均的城市化率是50%。中国人均GDP是5500美元，不及世界平均水平的一半。而中国城镇化率是51%，高于世界平均水平。

　　因此，整个城市体系要有设计。有国际影响的十多个大城市是一级；剩余的各副省级城市和省会城市为二级；再下来就是地级和县级市为第三级；建制镇为第四级（有人将乡集镇归为这一级）；乡村则为第五级，由此构成中国完整的城镇乡村体系。

　　向春玲：城镇化是有规律的，不能采用大跃进等运动式的方式来推进。农业生产的发展，自改革开放以来，农村改革极大地提高了农业生产效率，剩余劳动力需要向城市转移，所以这个规律源自于农业的现代化。另外，城市的拉力来自于工业和经济的发展，相关制度的制定也是来自于对规律的尊重。

　　城镇化的主体是农民。中国的农民人口占大多数，因此城镇化不能本末倒置，有质量的城镇化是让老百姓过上好的生活。我观察到：农民工离开家乡到城镇没有归属感，住房、地位、社会保障、生活方式没有完全向城镇人口转变，形成城市的二元社区。城乡接合部等地区问题严重。所以未来城镇化应该形成从量的城镇化向质的城镇化转变，更多关注人，从外延粗放式的城镇化向内涵精细化发展。

　　城市的基础是产业

　　《中国经营报》：目前，一些地方政府开始将产业新城当做城市化的载体，比如河北、四川、陕西等地，一些园区提出了“产城融合”发展模式，现在看来效果还不错，各位如何看待产业新城的发展？产业新城发展过程中应该注意什么问题？

　　孙久文：改革开放初期，我国搞了很多开发区。经过30年发展之后，主城必然要向开发区方向发展。过了一段时间后，开发区实际上变成了新城区。现在建设一个新的产业区，开始考虑到要集中布局，考虑到其中要有产业和服务业，逐步形成了新工业区、产业新城。这比过去单纯搞一个工业区效果要好，比较好地解决了就业工人的吃住问题，节省了社会成本。

　　肖金成：产业新城实际是一个概念。先工业后服务业，如果专指这一块地方是可以这么提。

　　在这之前，这种产业新城是有的。我们的开发区叫什么？最早的时候只能发展工业。到了1999年，我们提出二三产业并重，提出开发区的方向是新城区。再后来出现了工业园区。由于工业园区靠近城市，很容易向城市的方向发展。比如浙江慈溪市，杭州湾大桥开工时，为了抓住机遇，就规划了一个30平方公里的产业园区，10平方公里发展工业，10平方公里发展旅游，10平方公里发展商贸居住，被专家们否决了，后来，将其改为工业园区，在市区发展商贸旅游，实现了产城一体，产城融合。所以，园区的规划与建设一定要因地制宜。

　　向春玲： 城市健康发展要靠产业支撑，农业和工业，第三产业布局与升级要与新城结合在一起，新城应该定义为现代产业聚合在一个空间中，并且配置以健全的城市功能，是以产业为依托，以生活配套设施为基础的新城区。这个也回应了现在城市交通拥挤的问题，产业新城要在城市化发展的维度里面看，在工业园发展中看，在区域经济发展中看。比如由华夏幸福基业投资运营的固安工业园区，在京津之间，承担产业外移。其实在西方城市化进程中有一个城市外移现象，也就是逆城市化发展。华夏幸福基业的新城都建在郊区也承接了这种外移。同时也是城市群重要组成部分。在城市体系的构建中，产业新城产生了经济规模效应，它与城市中心遥相呼应，提高城市的竞争力，促进区域经济的协调发展。

　　有了城，怎么把人也放进去？这就要看里面的产业是什么，这个产业新城构建是有条件的。无污染的新型产业自然吸引人入住，如果在全国推广开来必定促进区域经济的发展。

　　张乃剑：若是没有产业的支撑，周边的农民不富裕，城镇化是搞不起来的。苏北的沭阳，是宿迁市下面的一个县，有近180万人口，是全国人口最多的县之一。最近10年，这个县迅速扩张起来。一是靠木材产业，二是靠房地产。当年仇和主政宿迁时，由于苏北没有资源，他就号召各地大量种植树木，而今这些树木都成材了。老百姓将树木砍掉，搞起了木材加工，随着规模不断扩大，木材加工业在当地成了一条庞大的产业链。由于木材销量大，吸引了全国各地的建筑木材商来搞木材加工。

　　这样一来，当地的老百姓就富裕起来了，在外地打工的农民也都回流回来搞木材加工业了，如今这个县几乎每个村都有不少企业。农民富裕了，很多到县城买房子。这让县城的房价相当稳定，没有出现大起大落。县城也迅速地扩大到原来的10倍以上。

　　刘勇：产业新城要注意的问题：一是不要成为城市再次扩张的产物。很多新城没有产业支撑。二是主管部门没有能力规划设计好城市，很容易冲击现有的城镇化道路。整个城市要统一规划，不能把原来的城市体系搞乱了，而影响城市整体布局。三是不能光要产业不要人，还要关注人的需求。

　　本专题由本报记者童海华、李正豪、韩言铭、杨晓音联合采访整理，茅硕摄影