财政部副部长：政府采购还需深化制度改革

　　6月29日，财政部举办《政府采购法》颁布十周年暨系列宣传活动启动仪式。会上，各位代表认为，十年来，政府采购的范围和规模不断扩大，经济效益明显提升，社会关注度和影响力日益增大，但新形势对政府采购制度改革也提出了新的更高要求。

　　财政部副部长 王保安

　　政府采购还需深化制度改革

　　政府采购制度是公共财政管理的重要内容，也是政府调控经济的有效手段。10年来，各地区、各部门认真贯彻实施政府采购法，推动政府采购由小到大、由点到面、由弱到强，制度不断创新，机制不断完善，已由初创阶段进入全面发展的新阶段。

　　目前，落实“十二五”规划纲要提出的经济社会发展目标，推动科学发展，建设创新型国家，深化改革开放等都对政府采购制度改革提出了新的更高要求。

　　一是推进行政体制改革要求政府采购更加公开、公平、公正和高效。行政体制改革的目标，就是要按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。政府采购作为架构政府与市场、公共部门与私人部门的桥梁，不仅要进一步发挥“阳光制度”的特点，在采购行为的公开、公平、公正与效率上下工夫，做到程序完备、过程透明、政策落实、效果满意，切实提升政府采购公信力，也要适应行政体制改革的需要，不断完善采购运行机制和监管体制，以积极发挥政府采购制度对于政府机构转职能、调机制、提绩效的促进作用。

　　二是加强和改善宏观调控要求更加注重发挥政府采购的政策功能。回首10年，政府采购的制度性安排，较多侧重或停留在采购程序的规范性和合法性方面，政策体系建设刚刚起步。目前，我国已经成长为世界第二大经济体，步入中等收入国家行列，但经济运行波动较大、发展方式总体粗放、资源环境约束趋紧、科技创新能力不强等问题依然突出。解决这些问题都要求政府采购政策的跟进、配合、助推。客观上要求我们广泛借鉴国际通行做法，积极发挥政府采购对经济总量调控和结构优化的作用，促进科技创新与可持续发展。

　　三是着力保障和改善民生要求政府采购更好地服务社会建设。政府采购在民生项目采购方面的探索取得了明显效果，但社会建设的加快，客观上要求进一步强化政府采购的社会功能。一要适应财政支出结构的调整变化，大力推进社会建设领域的政府采购工作，提高民生项目资金使用效益。二要适应社会管理体制机制创新的需要，努力扩大政府购买服务，推动政府部门向社会组织转移职能，促进社会组织健康有序发展。三要适应促进社会公平正义的要求，加快研究政府采购扶持弱势群体、不发达地区和少数民族地区的相关政策，探索政府采购促进社会发展的有效方式。

　　四是全球化进展助推政府采购融入国际市场。在全球化深入发展的条件下，开放我国政府采购市场，是我国改革发展的必然选择，也是应对政府采购国际化趋势、共享全球发展机遇的需要。我们必须着眼长远，按照互利合作共赢的开放战略要求，按照G PA规则对我国政府采购制度进行必要的改革和重构，推动政府采购市场有序开放，以开放促改革、促发展。

　　当前政府采购领域还存在不少亟待解决的突出问题，要求我们以创新的思路、改革的办法，推动标本兼治，从体制机制上谋求治本之策。按照G PA规则对我国政府采购制度进行必要的改进和重构。着力加强政府采购标准化管理。探索加强采购需求标准化管理，完善政府采购评审制度，推进政府采购的业务流程标准化。大力推进批量集中改革，发挥集中采购的规模优势。着力完善分工制衡的政府采购监管体系。巩固“管采分离”体制，建立健全以财政部门全流程监管为主导、以审计部门审计监督和监察部门党风“政纪”监督为支撑的协同监管机制。

　　中国投资有限责任公司董事长 楼继伟

　　《政府采购法》使政府采购执行有了依据

　　1998年，政府采购试点开始在全国范围内全面推开，当时大家已经充分地认识到，政府采购制度改革不仅是社会主义市场经济的组成部分，也是财政改革的一部分。同时，我们还面临加入WT O《政府采购协议》，即要在对国内市场适度保护的基础之上对国外开放政府采购市场。

　　当时，政府采购工作在全面推开的过程中，面临着几个主要问题。

　　一是在立法时是否将工程纳入政府采购的问题。从当时各地的实践来看，有的地方是将工程包括在政府采购之内的，有的地方却未包括。但是从法理上、从预算上、从政府制度的统一性上来看，应该将工程包括在内。因此，当时全国人大财政经济委员会、全国人大常委会法制工作委员会(以下简称“全国人大法工委”)斩钉截铁地表示，如果不将工程纳入政府采购的话，宁可不立《政府采购法》。

　　二是管理体制的问题。早期各地开展政府采购试点工作的主体多为财政预算部门，当时政府采购管理、监督、执行等方面基本上是由财政部门独揽。但我们认为财政部门应当是监督部门，而不介入具体操作。因为，地方的试点工作往往是先于财政部部署的，当时他们已经在财政厅、财政局之下建立了政府采购中心，好在他们后来认识到财政部门应当是“裁判员”而不是“运动员”。

　　三是集中采购和分散采购的关系问题。其实相当多的国家基本是以分散采购为主，事实上也确实不是越集中越好。例如有一些大宗的货物和服务可以集中采购，有些专业性的工程则很难实施集中采购。我们当时考虑到了这一点，对一些专业性较强的部门，要求他们内部设立政府采购中心或预算执行中心或部门采购中心。我认为，应立足实际、实事求是地思考集中采购和分散采购的关系问题。

　　四是怎样界定本国产品的问题。我们知道G PA就是在适度保护本国市场、本国产品的基础之上，通过双边国家和对口国家对等开放双方市场。在这种背景下，应当怎样界定本国产品？当时我们认为：其一是应以法人为重，即企业法人必须是中国人；其二是必须达到一定的国内增值率。例如，一家中国法人企业在国外进口了零配件，在国内进行组装，就算本国产品吗？我们认为必须达到20%或30%、40%、50%的国内增值率才是本国产品。遗憾的是，关于本国产品在《政府采购法》上并未做出严格界定，留下了在政府采购法实施条例中定义如何具体操作实施的裁量范围。

　　此外，还有政府采购的政策功能问题。早期的政府采购更多地被当成是从源头治理腐败的工具，经过逐步发展，政府采购作为政策手段的职能日渐清晰，之后才成为实现国家政策的一个抓手。

　　总体来看，《政府采购法》的出 台 对 上 述 问 题 都 作 出 了 基 本 回答，使政府采购执行有了依据。

　　清华大学公共管理学院教授 于安

　　需要给予合同履行制度更重要的位置

　　政府采购的市场竞争，在法律上主要体现于以公开招标为中心的政府采购合同订立过程。在立法结构上将重心放在采购合同订立过程是正确的。但《政府采购法》颁布10年来的实践经验说明，需要给予合同履行制度以更重要的位置和制度建设的投入。这不但对于维持竞争结果实现竞争目的是必要的，而且对于保证各种合同及时正确的履行，特别是对提高政府政务和公共服务的产品和服务的质量和降低采购供应风险也是必需的。合同履行制度的中心是对合同履行过程的监督和对交付验收程序的遵守。建设工程的监理、产品生产过程的检查，对最终产品质量的检验，都应当有政府采购的特殊规则和必要制度。以次充好、假冒伪劣乃至拖延交付行为都应当予以禁止和杜绝。

　　我国政府采购市场面临着不断扩大对外开放的国际环境，包括多边和双边的，全球的和区域的政府采购市场开放，尤其是面对加入世界贸易组织《政府采购协议》的国际压力。加入世界贸易组织《政府采购协议》的条件，除了通过谈判确定该协定的适用范围以外，就是实现国内相关制度与该协定要求的一致化。前不久公布的新版《政府采购协议》的重要变化之一，就是以新的方式定义了政府采购的法律特征，强调政府采购为实现政府目的的实质功能，而不限于政府采购的资金来源和采购者的法律身份。这一重要变化，为国内制度的一致化改革提出了具有挑战性的制度发展的新议题和理论研究的新课题。

　　综上所述，我国《政府采购法》为我国政府采购制度奠定了法律基础，颁布10年来为保证政府及时履行法定职能和保护供应商的合法权益发挥了重要作用，同时也面临着市场变化和政府职能调整提出的新问题。

　　上海市财政局副局长 袁白薇

　　上海政府采购制度已基本成型

　　早在1995年，上海市就在教育、科学、卫生等部门试行政府采购，开始了政府采购制度建设的探索。1998年12月，上海市政府颁布了《上海市政府采购管理办法》，使政府采购开始进入制度化建设轨道。自2003年1月1日《政府采购法》实施以来，上海市政府采购范围和规模不断扩大，政府采购体制和机制不断完善，政府采购政策目标得以有效实现。

　　主要体现在以下5个方面。

　　第一，应采尽采，政府采购规模逐年增长。2011年，上海市政府采购金额达400 .6亿元，与《政府采购法》实施前的2002年相比，10年间政府采购规模增长了近6倍，采购范围不断拓展，采购规模逐年增长，基本实现应采尽采。

　　第二，采管分离，政府采购体制逐步完善。2008年底，上海市政府采购中心正式移交上海市政府机关事务管理局，完成市级政府采购管采分离工作。目前，上海市市级政 府 采 购 实 行 “ 决 策 — 监 管 — 执行”三分离的管理体制。上海市政府采购委员会，负责审议政府采购目录等政府采购重大决策事项；上海市财政局负责政府采购政策制定和日常监督管理；上海市政府采购中心负责组织实施市级政府集中采购。目前，上海市各区县也基本完成 了 管 采 分 离 的 政 府 采 购 体 制 建设。

　　第三，建章立制，政府采购制度规范渐成体系。自《政府采购法》实施以来，结合财政部相关规定，上海市出台了一系列政府采购规范性文件，在政府采购预算管理、信息化管理等方面，均制定了相应的规章制度，使得上海市政府采购制度体系不断完善。

　　第四，建立平台，政府采购电子化建设稳步推进。上海市于2007年底正式启动建设全市一体化的政府采购信息管理平台，目标是实现全 覆 盖 、 全 流 程 、 全 上 网 、 全 透明。2008年底，平台一期即电子集市模块和资源管理模块建设完成。2009年7月1日，上海市政府采购网正式运行。2009年底，市级预算单位全面推行电子集市采购。2010年底，电子集市在全市17个县区推广应用。目前，实施电子集市采购的商品种类已达17大类，共307个品牌，2042种协议商品。同时，预警监控平台已实现对电子集市采购的动态监控。目前，平台用户已涵盖市级预算单位1034家，采购代理机构173家，评审专家3337人，供应商19858家，基本完成资源库建设。

　　2010年底，初步完成了平台二期建设。平台二期项目内容包括电子招投标系统及相关管理模块。目前正在进行功能拓展，探索引入第三方对价格售后服务的评价机制。同时还在积极开展试点运行，为全面稳妥运行做好充分准备。

　　第五，购买服务，政府采购助力经济发展转型。近2年，上海市集中采购目录中服务类品目范围不断扩大，2012年目录中的服务项目已覆盖社区服务、公益服务、城市维护服务等22类。10年间，上海市服务类采购规模不断扩大，2011年服务类采购金额超过60亿元，占全部采购规模的15.2%，与2002年的5亿元相比增长1140.8%。规范政府购买服务行为，拓展政府采购服务范围，有利于促进服务产业发展、实现转方式、调结构目标。

　　历经10年的不懈努力，上海市政府采购制度已基本成型，政府采购制度政策目标已得到较为有效的实施。

　　全国人大常委会预算工作委员会副主任 姚胜

　　依法推进和改革政府采购制度

　　应当说，《政府采购法》颁布实施10年来，我国的政府采购工作取得了巨大成绩，同时我们也应当看到，我国的政府采购工作还有一些不尽如人意的地方，《政府采购法》配套法规还须完善，政府采购法实施条例还未出台，政府采购审批监督还不够严格，政府采购中不良行为还时有发生，采购规模还须扩大，采购资金的效益还须提高，政府采购在国家宏观经济政策实施中的参与度和配合度还须提高。

　　具体来说，下一阶段的工作重点是：

　　一、进一步完善政府采购法律制度。尽快出台政府采购法实施条例，进一步加快建立和完善各种具体制度，加强与保护本国民族产业、扶持中小企业发展、促进环境保护等政策的协调，完善政府采购预算、决算制度，在决算中增列政府采购决算表，使政府采购工作更好地在法制轨道上进行，这是规范政府采购行为的关键所在。

　　二、进一步依法推进和改革政府采购工作。努力提高政府采购资金的效益。做到经济效益、社会效益和企业发展的“三赢”。有效维护和鼓励公平竞争，做到公开、公平、公正，形成规范的政府采购市场竞争秩序。继续完善政府采购监督管理机制，充分发挥监督管理部门以及审计等相关部门的作用，严格依法履行监管职责，调动供应商的积极性，发挥他们在监督政府采购活动中的作用。

　　中央国家机关政府采购中心副主任 任新辉

　　创新采购方式提升执行力

　　对于中央国家机关政府采购中心(以下简称“国采中心”)而言，今年是成立的第10个年头。10年来，在财政部、监察部、审计署等监管部门的指导下，在各部门、各单位的积极配合下，特别是财政部国库司多次亲临国采中心进行现场办公，给予业务指导和政策支持，有力促进了中央国家机关政府集中采购工作的顺利开展。

　　国采中心成立以来，严格按照《政府采购法》的要求，完善制度办法，规范采购程序和操作流程，创新采购方式，政府采购执行力进一步提升，采购质量和效率不断提高，集中采购工作取得了明显成效。

　　———健全规章制度，规范采购行为。

　　10年来，国采中心注重制度建设，不断完善规章制度，规范采购行为。先后制定了《中央国家机关政府集中采购工作规程》、网上竞价操作规程等40多项制度办法，编制了货物类采购文件通用范本及计算机、电梯等12类招标文件范本。制定了《供应商资格登记管理暂行办法》，定期印发协议供货和定点采购有关事项，进一步强化对供应商的履约管理。制定了开标评标管理办法，明确评审现场工作纪律和评审程序，进一步强化对专家和评审活动的组织管理。制定了工作规则和工作人员行为规范，建立干部轮岗制度，实行重大项目谈话提醒制度和岗位问责制，有效防范了廉政风险。

　　———扩大采购规模，做到“应采尽采”。

　　10年来，国采中心努力做好扩面增量工作，采购规模不断扩大，采购金额逐年增长，保持了健康、稳定、持续发展。10年累计采购额为907 .26亿元，节约资金138.08亿元，资金平均节约率为13.21%；政府集中采购额从2003年的7.1亿元增长到2011年的170 .39亿元，公开招标比例达到70%以上，经济效益和社会效益取得明显成效。

　　———抓好重点采购业务，提高采购质量和效率。

　　10年来，国采中心以提高质量和效率为目标，创新采购方式，重点抓好协议供货和定点采购。不断扩大协议供货和定点采购范围，实行定点采购项目达到11个，协议供货达到47大类、172个品目、5949种产品。建立协议供货和定点采购监管机制，实行中标产品协议竞价和价格监测，加强对中标供应商履约情况的监管。创新采购方式，对采购额较小的项目进行网上竞价采购，方便采购人。积极开展批量集中采购试点工作，通过归集批量实现政府集中采购的规模优势，资金节约效果明显。

　　———落实产业政策，发挥政策功能。

　　10年来，国采中心认真落实国家有关产业政策，努力发挥政府采购政策功能。严格执行节能产品强制采购、环保产品优先采购的规定。落实国家信息安全政策，优先采购国产信息技术产品，积极扶持国内涉密技术和产品的发展。落实国家扶持中小企业等政策，在印刷、家具等项目采购中对中小企业进行倾斜。

　　———推进电子化采购，增强公开透明度。

　　10年来，国采中心开发建设了“一网三库五系统”电子化政府采购平台。一网是中央政府采购网；三库是采购人库、供应商库和商品信息库；五系统是协议供货、定点采购、网上竞价、小额采购、电子辅助招投标系统。中央政府采购网访问量突破7692万人次，注册采购人1.6万家，注册供应商5.8万人，商品信息库39万种，政府集中采购目录内80%的项目能够在网上采购。

　　———开展业务培训，提升采购人的素质能力。

　　10年来，国采中心以提高采购人的素质能力为重点，下大力气抓好中央国家机关负责政府采购人员的业务培训，共举办各类业务培训班59期，培训采购负责人和业务人员1.9万人次，覆盖了中央国家机关各级预算单位的政府采购负责人和工作人员，提高了政府采购队伍的整体水平。